编者按
在刚刚落幕的浦东新区 “推进区域教育现代化暨义务教育优质均衡发展督政工作”会议上，上海市教委、教育督导室的专家在厚厚的汇报资料中被一本由浦东新区教育局和教育发展研究院编辑的《浦东新区实施国家教育体制改革项目成果集》吸引。其中浦东新区一系列制度设计文本，尤其是最新出炉的“浦东新区委托管理评审工作实施细则”、“委托管理的基本程序”让专家眼前一亮，困扰教育界多年的关于“委托管理”的程序设计、如何通过招投标来确定委托的中介机构等问题，在这里找到了答案。
“委托管理”作为一种新的管理制度，在为各地教育改革提供新的发展思路的同时，也让实践者们感到了来自技术层面对范本的真实需求。各地急需一套细致的操作文本来指导具体的托管工作。
从思想先行到制度推广再到技术规范，委托管理八年探索，浦东再次为改革创新提供了可操作的技术支持。回望浦东改革历程，从政府职能转型、专业管理组织培育、托管技术操作的角度切入，本刊特约浦东的行政领导、理论研究者和学校实践者共聚一堂，共同思考委托管理实施的关键点。
“通过委托管理，我们不仅在薄弱学校改造，促进教育优质均衡化发展方面走出了新路，而且对政府高效管理某些专业工作提供了更多选择路径。”
■王晓科
我国教育管理体制改革的根本目标是不断提高管理绩效，办人民满意的教育。浦东新区在教育综合改革过程中，不断通过制度创新破解政府职能转型的难题。2004年，浦东新区在教育综合改革实验中率先提出“管、办、评”分离联动促进政府管理职能转型的发展思路，探索政府如何通过专业机构的介入实现高效管理。
当时浦东面临的教育难题是：学校数量巨大，当时大约有400多所学校，但由于历史的原因，城市快速发展与学校质量提升的差距越来越大。一方面是大量高学历、高收入社会群体迁入浦东，对教育质量提出前所未有的高要求；另一方面是大多数学校办学水平还停留在农村薄弱学校的状态。在这种情况下，政府如何通过有效的管理制度设计，提升教育公共服务质量，成为考验浦东教育行政管理者智慧的严峻问题。
我们的思考是，在教育公共治理理念下，政府的职能应该是有限的，它的主要精力应该放在合理的规划、科学的决策、有效的制度设计方面。但有限的政府职能并不代表政府不作为，而是更有责任的作为，应该通过寻求与专业机构的合作来提升政府的管理效能。
浦东教育行政管理人员在研究和考察了大量国际前沿教育管理经验的基础上，提出借鉴委托管理的经验，以项目承包的方式，聘请有学校管理经验的高水平专业机构和专业人员，对农村薄弱学校进行托管。
记得那时我还在区府办工作，浦东教育行政领导向区长、书记汇报这一想法时，得到了一致肯定，支持教育部门先行先试，为政府管理职能转型、教育行政管理绩效提升探索一条新路。
但是长期以来，在政府大一统管理体系下，当时的教育专业中介机构发展非常缓慢，能够为政府提供可信赖的专业教育管理服务的机构还非常少。当时的想法是先向已经成功管理薄弱学校的教育机构寻求合作，在实践中不断培育有条件的教育机构走向专业管理。成功教育管理中心的刘京海校长因其对闸北八中的成功管理首先进入我们的视野。实践证明，这样的机构正是我们可以大力培育与发展的教育专业管理机构。
在8年的发展过程中，我们不仅在探索如何通过培育中介组织来拓宽政府的管理手段，而且一直都在思考如何通过制度规范来保证委托管理工作的科学、有效，把政府的钱用出效益。为此，我们在委托管理的社会组织培育和程序设计方面做了大量工作。
培育委托管理的社会组织，我们在借鉴成功教育管理中心托管东沟中学经验的基础上，相继通过孕育名校成立民办非营利管理中心、行业协会、与高校合作等形式，为更大范围的委托管理奠定了可行的组织支持基础。
2012年，我们在前期大量实践的基础上，研制了《浦东新区关于培育和发展教育社会组织的实施意见》，为教育类社会组织的发育提供了更为明确的制度保障。目前委托管理的59个项目中，从委托管理项目受托方看，可以分为三类：第一类是公办院校，如华东师大、上海师大、上海市实验学校；第二类是民办非盈利中介机构，如上海成功教育管理咨询中心、上海浦模教育发展服务中心、上海福山教育文化传播与管理咨询中心等；第三类是行业协会，如浦东新区学前教育协会、浦东新区成人教育协会、浦东教育学会等。
从委托的内容看，主要是两类：第一类是学校或幼儿园的管理，在59个项目中，绝大多数属此类；第二类是教育行政部门的某些管理事务，如委托新区成人教育协会管理民办成人教育机构，委托新区学前教育协会管理民办幼儿园。从托管的内容上可以看出，委托管理的覆盖面由中小学校延伸到幼儿园，由对学校的管理延伸到对教育事务的管理。应该说，通过委托管理，我们不仅在薄弱学校改造，促进教育优质均衡化发展方面走出了新路，而且对政府高效管理某些专业工作提供了更多选择路径。
在委托管理过程中，哪些机构可以被托管，哪些机构有资质从事托管，托管的绩效如何评价，针对这些问题，我们前后研制了“委托管理协议书”、“委托管理评审工作实施细则”，开发了委托管理绩效评估指标等管理工具。在此基础上，2012年，我们又研究制定了《浦东新区委托管理的基本程序》，明确“选定相对薄弱学校综合计分指标”、“选定新开办学校的综合评定指标”、“委托管理机构的资质要求”、“委托管理的监督与评估办法”及如何建立委托管理风险预警机制等问题，从技术手段上严格做好托管的流程控制，促进管理绩效提升。
应该说，我们始终在摸着石头过河，边实践、边研究、边创新，在当时教育专业组织有限的背景下，顶着社会压力，向成功教育管理中心抛出橄榄枝，成为第一个吃螃蟹者；到后面顶着审计的压力，在委托管理项目中坚持投入，给这些学校创造更大的发展空间；到现在进一步细化委托管理操作程序，一步一个脚印，用实践证明这项工作的意义。我想，浦东所做的工作，不只是开创了一种新的管理手段，更是开发了一系列促使制度落地的技术和工具，使改革不仅停留在理念中、认识上和某些试验田中，而是真正成为一项可以在更大范围长期坚持贯彻的稳定制度。我们深深为此感到骄傲！（作者系浦东新区教育局局长）
从学校到专业机构
——制度土壤滋养壮大教育“中介”
■刘京海
2005年，浦东新区政府提出了“委托管理”的重大改革设计思路，当时的浦东新区教育主管领导找到我，希望我能参与浦东东沟中学的办学。于是，国内首个教育“委托管理”项目应运而生。
自接受委托管理之后，我始终在思考的问题就是，如何提高委托管理的效率和效果。为此，我们制定了委托管理的基本思路：围绕一个理念（成功教育理念），达成一个认同（师生对成功教育的理解与认同）；依托两个平台（学校管理系统、学科教学电子平台），实现两个转化（管理实践与教师教学行为）；拓展三种模式，完成三个阶段（帮助成功、尝试成功与自主成功）。各项托管工作聚焦成功教育思想的引领，并注重与东沟中学的实际结合，强调先进教育理念的实践性、托管方案的可行性。
我们工作的重点是设立学校管理和教育教学的一系列标准，建立规范流程。比如在管理方面，我们规定了学校的三大部门365天中每天要做的事情，而且还带去了126个重复实践的管理流程，带去了60个岗位的工作职责与细则。现在很多学校只有职责而没有细则，而我们对细则也进行了相应的规定。在教育教学方面，我们把考试科目的每一节课的内容都放在教与学的电子平台上，为教师们提供电子教案、预习提纲、自编作业、单元测试题、质量分析的流程等。
其实，委托管理的本质就是经验的推广，通过委托管理，我们不但输出了经验，而且进一步将经验过程化、细节化、显性化、品牌化。就这个意义上来说，委托管理不但提升了被托管学校的办学成效，而且促使托管机构走向专业化、精细化、品牌化。东沟的成功使我们由闸北走向浦东，进而走向全市，由一个对本校成功教育进行研究的机构，走向一个可以承担跨区域专业管理的教育管理中介机构，这是我当时都没有料想到的成功！（作者单位：上海市成功教育管理咨询中心）
从新办园到一级园
——委托管理成为辐射优质教育的引擎
■姚健
2006年9月，上海冰厂田教育管理中心接受当时浦东新区社发局委托，对新开办的张江经典幼儿园实施委托管理。仅仅两年时间，即2008年，该园即被评为一级幼儿园，这种发展速度，可以说是创造了一种奇迹。
其实，作为一所新办园，经典幼儿园当时面临的困难非常多，除了经费紧张外，突出的是师资问题。如管理团队稚嫩，缺少经验；师资结构复杂，差异明显；保育员队伍流动性大，来源较杂，等等。面对这些问题，中心提出以师资队伍建设为切入口，对张江经典幼儿园实施全面管理，对所有教工开展一对一专人带教。在组织管理机制上形成人与人对应、人与事对接的托管网络。
在具体工作中明确带教职责，推动小步递进。中心联手张江经典幼儿园园长及保教主任共同制定与实施师资队伍发展规划，依据教师能力与幼儿发展水平，制定并实施适宜的、富有个性特点的带教计划。在带教过程中，制定了“一课二研”的个体研修方式，即：示范教学——模仿实践。探索通过辩论式教研、专题式教研和实践式教研将带教落实在具体的教学行为中。
在个体带教基础上，我们还研究制定了适合经典幼儿园的教师培训内容，着重进行一系列教育实践操作能力培训。如一日活动管理与操作基本能力培训、环境和活动两项设计能力培训、教师的计划记录制定培训、课程实施方法培训、组长能力提升培训等，并依据教师在日常教育教学实践中生发的问题及时培训，确保每个教师在不同层面上有所提高。（作者单位：上海市冰厂田教育管理中心）
从普通走向特色
——发挥大学托管优势吸纳优质课程资源
■马素颖
海事大学附属北蔡高级中学前身是北蔡中学。这是一所有着70多年历史的老校，但却离名校、特色学校相去甚远。如何让老校萌发新的生机，如何找到适合学校发展的办学特色，这是学校几届领导班子在办学中始终思考的问题。
2010年，在浦东新区教育局的支持下，北蔡中学与上海海事大学结缘共建，更为现名。这为学校发展提供了宝贵的发展契机。学校力图通过与海事大学的合作，充分依托高校资源，加强大学与中学在课程相互衔接等领域的研究与实践，打造航海文化教育的办学特色，实现学校更快速发展。海事大学将海事大学附中视为“海事大学唯一的附中”，选派得力干部加入海事大学附中校级领导，指派专家教授来校作系列报告，组织在读研究生充实海事大学附中的拓展课、研究型课程的师资，为海事大学附中学生在海大的一切德育活动提供一切可能的帮助……
在多方支持帮助下，学校组织了大量丰富的与航海文化有关的德育活动，在校园网上创建了航海馆，开发了《劈波斩浪话航海》、《万顷波涛说海事》校本拓展课程，受到学生的欢迎。学生的研究型课程在海大研究生的指导和帮助下，也以航海文化为研究探索的主要方向。2012年，因海事特色课程和文化建设学校被列为浦东新区特色高中，航海特色教育创新实验室被上海市教委审评为市中小学创新实验室。（作者单位：上海市海事大学附属北蔡高级中学）
一项促使多方共赢的制度设计
■程红兵 李彦荣
一项制度设计的优劣，可以从几个方面评价，一是制度本身的创新性，二是制度的可操作性，三是制度的社会效益。从浦东推进委托管理这项制度来看，在上述三方面应该说都具有突出的特点。
首先来看它的创新价值。就委托管理而言，应该说它的意义不仅仅是在当代中国的教育管理制度中创造了一种新思路，为政府职能转型提供了一个抓手，为政府公共服务提供了一条专业路径，更主要的是它为社会专业中介组织的发育奠定了制度基础，因为要实施委托管理，首先需要有可以被委托的专业机构。在社会普遍质疑公办学校从事委托管理存在产权不清的问题之下，这项制度无疑为教育中介机构提供了发展契机，而专业机构的充分发展反过来为其他制度的有效落实提供了更为坚实的基础。这就是这项制度本身具有的潜在公共价值。
其次来看它的可操作性。这也正是各界质疑的焦点。人们在认可委托管理创新价值的同时，主要把焦点对准了“谁是有资质的托管机构”，“谁应该被托管”，“托管的绩效该如何评定”这些问题上。在尝蟹之举东沟中学托管时，浦东在托管机构的选择上采用了跨区域邀标的方式。主要因为刘京海校长在闸北八中的成功恰好满足了委托管理的几个基本要素：有办学的成功经验和可输出的显性教育资源，有专业的管理咨询团队，是一家非营利的中介机构。当然，随着社会中介机构的不断发展，在新的管理流程设计中，除了需要具备上述资质，我们还提出了通过招标的方式来进行筛选。
在“谁该被托管”问题上，当时的东沟中学之所以被率先作为试点，主要基于这所学校在社会需求与办学水平上存在的巨大差异。目前，随着托管学校的增加，浦东新区在被托管学校的选择上出台了一个综合评价指标，主要包括学校绩效考核、区域质量统测、学生的学业成绩和社区居民的评价，综合考虑了办学能力、学生发展和社区认同等多方面情况。
关于“托管的绩效如何评定”，浦东在这项制度实施之初就提出，通过委托第三方评估的形式加强过程监控，要求在托管期间必须接受中期评估和终期绩效评估。专业评估机构受委托开发评估指标，评估结果将被作为托管成效的主要评价依据，并由此决定是否拨款和追加托管周期。应该说，第三方专业评价本身也是浦东政府职能改革和委托管理、购买服务等制度创新的一项成果。
从上述回顾与反思中我们可以看到，其实对过程的追溯已经无可置疑地揭示出这项制度本身的社会效益，那就是它成为一个多方合作共赢的制度聚合体。
其一，委托管理通过政府购买服务的方式使政府与专业机构、专业机构与学校之间实现了合作。在促使政府职能转型的同时也使专业机构有了可发展的基础。
其二，专业机构通过为政府提供专业管理、为学校提供专业服务提高了各自的管理效能。共同推动了区域教育公共服务的高品质发展，满足了家长社会的需求，实现了政府、学校和社会的共赢。
其三，专业机构在服务过程中锻炼了自身的能力，跨区域合作为其扩大了社会影响。就成功教育管理中心而言，紧跟其后，南汇、崇明等区县以及上海市教委都先后委托他们对薄弱学校进行托管。
其四，委托管理产生了极大的制度外溢效应，一大批专业机构应需而生，仅浦东就先后培育产生了十几家由公办学校母体产生的民办非盈利性质管理咨询机构。此外，采用第三方评估的方式又进一步为专业评估机构的培育、壮大提供了制度的土壤。据统计，浦东新区目前共有37个教育类社会中介机构，其中2005年6月后成立了27个，占73%。
其五，政府的管理在对第三方监管中不断走向精细。为了加强对委托管理机构的监管，提升管理效能，浦东教育行政部门先后研究制定了支援机构准入机制、基于契约管理的签约机制、公开公正的招标机制、合理的风险控制机制、完善的监督评估机制和规范的日常管理机制。可以这么说，委托管理既是薄弱学校重塑的造血机，更是政府服务质量提升的优化剂。
为了委托管理真正能够从邀标走向招标，有具备资质的中介组织来应标，未来我们还需要大力加强对教育中介管理机构的培育，只有市场足够大，有资质的管理中介足够多，才能在竞争中提升我们的管理绩效。（作者分别系浦东教育发展研究院院长、区域教育研究室主任）
链接
推进委托管理大事年表
2005年
“成功教育管理中心”首次尝试托管东沟中学，义务教育学校“委托管理”作为一种新的管理形式正式出现在国内教育领域。
2007年
在浦东新区义务教育学校委托管理工作先行先试的基础上，上海市教委启动第一轮农村义务教育学校委托管理工作。
2008年
全国首届地方教育制度创新评奖中，委托管理荣获优胜奖。
2010年
委托管理作为一种制度设计写入教育规划纲要。
2011年
在全国教育综合改革实验项目中，委托管理项目作为子项目开始进行深化研究。
2012年
浦东新区进一步完善了“委托管理的基本程序”、“委托管理评审工作实施细则”等制度。
“委托管理”办学模式促进了学校自身新陈代谢，使学校逐渐具备了自我更新与自我发展的机能，拥有了主动发展与持续发展的生命力。图为小学生通过团队合作完成开放性作业。 本报记者 樊世刚 摄