■姚俊廷
宪政体现为法治基础上的权力限制和权利保障。民主、法治和人权是宪政的基本要素。尽管，大学章程是“学校宪法”的说法只是一个形象化的类比，但宪政所具有的限权、维权和法治理念，对学校章程制订与运行仍具有重要的借鉴意义。
厘清学校内部不同决策主体的权限范围，防止权力的错位、越位
明确学校内部不同事务的决策权。高等学校实行党委领导下的校长负责制。党委领导制订学校的发展战略，讨论决定改革发展中的重大问题和重大事项。校长办公会议拟定学校的发展规划、内部组织机构的设置方案、年度经费预算方案，制订具体的规章制度和工作计划。教职工代表大会审议通过学校的专业技术职务评聘办法、岗位责任制方案、考核奖惩方案、收入分配方案、住房分配方案等与教职工切身利益密切相关的制度，并讨论涉及学校发展的重大事项。学术委员会（包括学位委员会、教学指导委员会）是学术事务管理机构。对学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制订、评定教学、科学研究成果等有关学术事项拥有咨询、审议、决策作用。
完善议事程序，明确决策规则，尤其是校内重大事项集体决策规则，发挥程序的限权作用，使学校决策或规章制度的制定科学化、民主化和制度化。
程序正义是“看得见的正义”。决策与规章制度的制订要有程序性。参加决策会议的人员构成结构要符合章程的要求，法定人数须达到章程规定的最低人数标准。一般性的议案须1/2以上的多数通过，重大事项或与师生切身利益相关的议案应有2/3以上的多数通过。
控制行政权力，弱化高校治理中的行政化倾向
行政管理权限过大，学校管理行政化，在目前高等学校的管理中已成为不争的事实。
因而，要构建政府与高等学校间的新型关系，规范教育行政主管部门在学校管理中的管理行为，减少和克服管理中的行政化倾向；细化政府与高等学校的各自权限；依据大学章程对大学进行监管，减少对学校的行政审批事项，简政放权。
要逐步改变和完善高校人事任免制度。建立大学校长和行政干部遴选、任命和考核方式的改革制度，扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权，使师生对行政负责人的称职与否有表达意见的机会。行政干部在一定程度上要向下负责，向师生员工负责。
学术委员会制约是平衡学校行政化的独特而不可或缺的学术权力组织。大学章程应对学术委员会的性质、职责、组成、运行等作明确的规定，发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用；要保障学术组织中教师代表的比例不低于1/2；原则上学校领导和部、处负责人不担任学术委员会主任，或者不进入学术委员会。
保障师生的权益，尤其是民主管理中的参与表达权
大学章程内容多强调并规定大学的性质、宗旨、任务、管理体制、运行机制，却多忽略或缺乏对高等学校与师生之间权利和义务关系的明确规定。可以说，大学章程多为管理之法。
要以人为本，依法办学，积极落实教师、学生的主体地位，尊重和保护学生的权利，尊重和保障教师的权利。积极拓展师生员工参与学校民主管理的渠道。突出民主管理，保障师生权益，特别是师生在学校管理中的知情权、参与权、表达权、申诉权和对学校行政的监督权。规范权力运作，防止行政权力不作为、乱作为对师生权益造成的可能侵害。
教职工代表大会是保障教职工参与民主管理，维护教职工合法权益的重要组织，是教职工意见、建议和各种诉求得以表达的重要平台。健全和完善教职工代表大会制度，使教职工代表大会的作用真正发挥出来。
工会、学生会等社团组织，是制约学校行政权力可能侵害的第三方力量。这些组织应在各自的职责范围内，积极组织其成员依照各自章程、依照法律和有关规章制度参与高校的民主管理，维护其成员的合法权益。
“规则之治”让大学章程离“学校宪法”的要求更近
依法治校是在依法治国大背景下的现代大学制度建设的需要，章程治理是一种法律的治理模式，大学章程是依法治校的前提和保障。高校应依法制订章程，转变管理理念与方式；依章程规定管理学校，自我管理，自主办学，排除行政或个人的恣意。
要建立健全各种办事程序。行政程序法是规制行政权力滥用的重要法律。没有行政程序的规范运作，就不会有权利的有效保障。大学章程和学校的其他规章制度，应对学校职能部门的性质、组成，机构负责人的产生办法、任期、职责，尤其是行使职权、履行职责的办事规则作出详尽的规定；对关系教职员工切身利益的评聘、考核、与奖惩等事项，更应有明确合理的规则和程序。
高等学校要制订具体、可操作的信息公开与办事公开制度。学校配置资源、干部选拔任用、专业技术职务评聘、岗位聘任、学术评价和各种评优要实现过程和结果的公开透明。
纠纷解决或纪律处罚要体现程序正义，依法健全教师、学生权益的救济机制和校内纠纷解决机制。明确学校受理教师、学生申诉的机构与程序；申诉或者调解委员会应当中立、公平、公正，有广泛的代表性和权威性；要积极运用听证的方式，给予相对人充分的陈述、申辩的机会。
（作者单位：山西师范大学政法学院）
