■本报记者 缪志聪
近日，广州市指标生政策终于出炉。由于争议不断，广州市教育局发布通知称，指标到校政策缓3年执行，并正式发布了3年后指标到校政策实施办法：从2016年开始，市内所有示范性高中将拿出当年招生总计划的30%，直接分配到市内所有初中学校，包括民办中学。其中，省、市属示范高中招生指标面向全市学校分配，区（县级市）属示范高中招生指标面向区属学校分配。
相比出台前备受争议的“下降30分优惠”，“终极版”实施办法将下降分数调整为20分，即指标生在录取时，将享受招生学校在近3年最低录取分数的平均值的基础上，下降20分录取的政策。即便这样，广州市民依然表示：谁能受益很玄。在全国多地推行指标生政策几年之后，为何广州出台一项“多有成例”的政策会如此之难？
近几年，指标到校这一招生新政频繁出现在公众视野，并深刻地影响了普通老百姓的择校观。每年到了5月，各地的指标生政策详情更是热点中的热点，略有变动即被炒作不断。家长们掂量了又掂量，是选家门口的普通学校好，还是找门路择校好？这项略微有些复杂的招生政策，在实施几年之后，到底让何人受益？择校合不合算？是否真的起到了预期的促进教育均衡的作用？这些问题在社会上引起热议，为此，记者在已推行指标生政策多年的江苏省进行了调查采访。
指标生政策从“先行先试”到“国家行为”
今年南京推动指标生政策的力度很大，新增了6所招收指标生的四星级学校。2012年南京市接收指标生的热点高中数从7所扩大到了15所，城区热点高中指标生招生计划占全部计划的50%，郊区达到了70%，加上今年新增的6所，至此南京绝大部分的四星级高中都已经纳入这一体系，据初步测算，新增6所招收指标生的学校，将增加1200个指标生计划。据了解，江苏省实施普通高中星级评估，四星级为最高等级。
从2008年开始，江苏各地在不断推进指标生政策。当年出台的江苏省《关于初中毕业生升学考试与普通高中招生制度改革的若干意见》规定：“各地应将热点公办普通高中50%以上的招生计划，根据初中生毕业生数、办学水平等情况，按比例定向分配到各初中学校。”到了今年，这一政策已经在江苏全省铺开，部分地区规定的比例甚至达到了100%。
更早的时候，苏南一些发达地区已经尝试推行热点高中的招生名额分配制度，县（市、区）最好的高中，几乎所有的招生名额都拿出来，平均分配到各所初中。张家港就是这样一个先行市，该市教育局副局长钱洁雅说：“这等于是向社会作出了一个大胆的承诺：每一所初中都有同等升入一流高中的机会，就近入学是最合理的选择。”
此后，教育部以正式文件的形式要求全国推广指标到校，推动这一制度从部分地区“先行先试”变成了“国家行为”。教育部办公厅印发的《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》、2007年的教育部工作要点以及其后颁布的国家教育规划纲要等均明确要求，积极推行初中毕业生学业考试与综合素质评价相结合的招生制度改革，逐步推广将普通高中招生指标均衡分配到初中的招生制度，遏制义务教育阶段择校之风，推进义务教育均衡发展。
“指标生政策作为实现校际均衡的一大杠杆，以后国家在这方面的调控只会增大。”中国教育科学研究院院长袁振国很早就明确表示，指标生政策已经成为一股不可逆的潮流。而“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”也写进了教育规划纲要，成为今后数十年教育发展的战略性目标。
如今，指标政策已经在教育行政部门的推动下深入实施。2012年，国务院在《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》中再次明确指出，要提高优质高中招生名额分配到区域内各初中的比例。今年上半年开展得如火如荼的全国教育均衡“国检”，也明确地将这一要求纳入到对县级人民政府推进义务教育发展工作的评估指标当中，作为提升入学机会与促进教育公平的重要举措。
弱校学生考取名校的机会反而更多？
4月13日一大早，南京市雨花台中学的大演播厅就被前来参加高中招生咨询会的家长们挤得满满当当，学校准备的一大摞招生材料很快被领取一空。从今年开始，这所南京市雨花区的名高中将拿出招生计划的一半，分配到全市各初中学校。“对于想报考我校的考生来说，如果指标生和一志愿都填报同一所学校，录取的几率会更大一点，这对区内学生来说是件好事。”该校校长穆耕森介绍说，今年该校计划内招生360人，其中180个名额为指标生，这些名额将分配到各初中学校。
正如穆耕森所说，指标生的录取对区内学生来说，总归是好事。雨花区偏在南京一隅，区内学生面对全市竞争，想上中心城区好高中，并没有那么容易。一位家长在现场说：“我原本想让女儿去城区上学，现在想想还是回来念书算了，以后就上雨花台中学。”
但对于一些中心城区的家长来说，选择可就没那么简单了。由于指标数是平均分配，优质初中并不占便宜。据广州市教育局相关负责人分析，校内竞争的结果是普通初中学校的学生上名高中的机会反而更多，“同样的分数，在好一点的学校有可能不能被录取，而在另一所普通一点的学校则能顺利录取”。
此外，去年年底江苏省政府下发《关于深入推进义务教育优质均衡发展的意见》，其中明确规定，“2012年起，所有公办初中招收的择校生毕业时不再纳入四星级以上普通高中的指标生范围”，同时“四星级普通高中70%以上招生指标均衡分配到所有初中”。在江苏之外，很多地区也“毫不客气”地出台了类似的规定，如广州市也明确除了拥有广州户籍之外（含政策性照顾借读考生），考生还需要有初中学校的完整3年学籍。
这也意味着，考生若中途转学，则无资格报考名校的指标生。政策的态度非常明显，就是不让择校。所以家长的尴尬之处在于：难道为了考高中容易一点，就将孩子送进普通初中？一位家长更是直言：“差初中竞争弱，抢指标容易，难道自己小孩上的初中越差越开心？”
事实恐怕并非如此简单。按照很多地区的规定，热点高中招生分配名额，需要在第一批统招线下20分或30分内录取。在一些相对薄弱的初中，这道门槛使得50%的分配指标实际执行率常常只有35%左右，每年都有热点高中分配生名额被“浪费”掉。
而热点高中也有着自己的“难言之隐”。记者在调查中发现，一些高考成绩名列前茅的高中没有进入指标生学校序列，反而觉得窃喜。某校招生老师还分析说，其实这对考生是很有利的，“一些名校一半的招生计划都给了指标生，在提前批次录取，第一批次的统招生计划比以前少了一半。而不招指标生，就相当于在第一批次比不少学校多了很多招生计划，这对考生来说，是降低了录取风险。”
其实让这部分高中更高兴的是，避免了招进来一些薄弱初中的低分学生。如去年南京某高中的统招线是617分，但入校后的调查显示，80%以上的学生是645分以上，660分以上的也很多。相反，一些太过冒尖的名校，却有着某种不便明说的尴尬。南京的百年名校金陵中学的一位常年负责招生的老师坦言：“指标生水平存在两极分化的现象，给教学带来了一定的困难。”
他告诉记者，根据南京市的政策，市内不管是优质初中还是薄弱初中，只要报了金陵中学指标生，根据中考成绩，前几名都能迈进名校的大门，“由于初中的差异，这些学生自身的分数会差很多，造成虽然同是指标生，但有的比统招生录取线高出不少分，也有的能比统招线低40分”。
校际公平和每个学生的公平难兼顾？
“热点高中指标生究竟是怎样录取的？”
“为什么有的学校毕业生人数不多，可分配给该校的热点高中指标生数量却不少？”
“实行指标生之前，考生不管来自哪所学校，一律靠分数说了算。而现在实行指标配额制，而且取消了分数限制，分数高的有可能上不了，而分数低的却有得上，这不是新的‘大锅饭’吗？”
记者调查发现，大部分家长最为关心的是，政策制定与指标生选拔推荐过程是否阳光透明。
“现在家长的文化程度普遍很高，政策制定不科学、不公平、不仔细怎么摆得平？”谈到日益复杂化的招生政策，多位教育局领导告诉记者，招生政策的制定如今越来越精细，也越来越注重公平，“但真的要公平到每一所学校、每一个学生，实在太难，也太不近人情。”
要想端平这碗水，对教育系统来说，各初中校之间首先要公平；对社会来说，每一个学生的机会要公平。但事实却是，这两点常常难以兼顾，这也成了很多教育行政部门对详谈指标生政策讳莫如深的原因。
由于招生政策的制定权一般掌握在各级教育行政部门手里，全国的指标生录取办法显得五花八门。但在录取方式上，大多围绕分数与综合素质测试两个元素展开，就目前情况看，内容公平与程序公平基本上能做到。比如2012年热门的青岛一中就依据学生的笔试、面试成绩，参照综合素质评定等级，择优录取。其中，学生的语言表达能力、辩证思维能力、创新和实践能力等都是学校重点考查的内容，“至少给了每个学生一个公平的机会”。
而在另一方面，一旦缺乏一系列配套政策，弊端立刻显现。“大锅饭”式的录取容易让某些初中校“高枕无忧”，缺乏发展动力。近两年，部分地区开始尝试实施指标生政策的“奖励性分配”，比如部分指标投放到市区办学水平比较高的初中校。
为了确保对所有初中校的公平，这些奖励性指标的分配往往按照多项指标，进行复杂的运算，按权重综合考虑，最终按各校前一年的中考总分从高到低依次进行排名，对位居前15名的学校进行奖励。
“通常这些计算方法，会采用数学统计中的加权平均数，强调各项考评内容的权重，其中使用的是统计推理的思维方式，确实能够保证对初中学校公平。”苏州高新区实验初中教师张晓兵，从事初中数学教学与班主任工作长达20年，熟悉数学，更熟悉中考。他分析说，这样的算法虽然已经很完美，但因为用的是上一年的数据，对学生是否公平还有待商榷，“如果前一届学生考得好，这一届学生就沾光，如果前一届学生考得差，那么这一届学生就会吃亏”。
而对一些优质初中来说，多一点招生指标也不一定就能得到好处。在采访过程中，记者发现，一些优质初中由于分数普遍较高，指标生名额就变得有些“尴尬”，比如某校2012年达到统招线的有23个，但全部报了指标生，分到学校的13个指标生名额无形中就浪费了。
“这也在另一个方面表明，优质初中的机会有时候还是多一点。”对此，江苏省教育厅督导室副调研员林放分析说，“这其实说明指标生政策只能作为一种行之有效的手段，并不能当做调控均衡的终极手段，要想真正实现均衡，指标生政策固然需要，更重要的是按照省定的义务教育学校现代化办学标准办好每一所学校，切实缩小校际差距、城乡差距和区域差距，真正实现起点公平、过程公平和结果公平，促进每一个学生健康成长。”
“地段生”回流普通初中也受益
对于江苏省吴江市来说，指标生政策是一项牵一发而动全身的评价制度改革，让全市教育进入了良性循环。早在1997年，该市就将示范高中的计划内公费生指标的30%分配到各初中校。从2002年至今，该市将示范高中90%的指标分配到各初中校，5%的指标定向招收特长生，这几年分配到各初中校的四星级高中计划内公费生指标人数多达2000多人。
“从这几年的初中教育质量来看，以前优秀学生集中在几所学校的局面已经一去不复返。”吴江市教育局副局长沈正元介绍说，2005年吴江市曾对中招制度进行了改革，实行优秀初中毕业生免试进入热门高中就读的办法，占比4%至5%，后来逐年增加比重，2009年达8%。
沈正元认为，“免试直升是对指标生政策的一种升级。”他分析说，这在一定程度上改变了一张试卷、一个分数决定一个学生命运的局面，减轻了学生因中考带来的心理压力。此举也为初中学校素质教育的推进、新课程改革的深入实施创造了良好的环境和氛围，促使学校的管理和教学更加规范，减轻了学生的学业负担。
不难发现，只要指标生政策因地制宜、制定合理，教育行政部门与家长们就比以往更能尝到甜头。2009年无锡市教育局对热点高中指标生政策的调整，就受到了老百姓的欢迎。该市取消了线下20分录取的门槛，录取时根据各初中分配指标数和考生志愿，按照学业考试总分，从高分到低分依次录取，直至录满为止，录取控制线为普通高中录取最低线。这对普通初中的学生来说，无疑是一个利好消息，这意味着不管你读哪一所初中，只要是学校的好学生，都有机会进入热点高中就读。
此外，无锡中考招生新政还制定了配套政策，热点高中分配到初中的招生指标有3个依据：各初中参考人数、办学水平和素质教育实施情况，兼顾地域因素，每年进行动态调整，促进义务教育生源合理分流，促进义务教育均衡发展，抑制择校热，积极推动初中办学由生源竞争转向质量竞争、由应试教育转向素质教育。
指标生政策也让那些曾被“冷落”了的公办初中，渐渐重回人们的视野。很多普通初中的校长惊喜地发现，“地段生”的回流越来越明显，“特别是成绩好的学生，都喜欢在家门口的学校上。”家住南京市富贵山小区的学生姚雨萱，就很庆幸当初没有择校，现在她在班上经常考前几名，感觉上名高中的希望很大，但同小区的其他几位择校的同龄人，却在“高分落选”的担忧中紧张不已。
南京的教师准入门槛很高，城区学校并不缺少好教师与好的管理，相反缺少的是好的生源，学生的回流也让这些学校有了“底气”。按照南京市五十四中校长周波的说法，“指标到校之后，每年肯定就有几个保底上名校，我们顺势将工作重心转到素质教育上来。”由于南京指标生分配时，是按照班级数来计算指标数，五十四中这样的小班化学校更是放开手脚为每个孩子打造个性化的“重点课程”。学生喜欢历史，可以选择历史研究课；学生有舞蹈天赋，可以选择老师帮助自己进行舞蹈特训；学生在数学上有特长，学校甚至可以专门选派教师进行数学思维特训。
“现在升学率不是我们主要考虑的，反正指标生录取是按照校内的排名来。”周波说，指标生政策让全市范围内的中考竞争变成了校内竞争，升学压力消减不少的学生也觉得有奔头，变得更加自信、阳光。
付业兴 绘