编者按 2012年10月1日起正式施行的《教育督导条例》标志着我国教育督导正式进入了规范化、法制化轨道，新形势下教育督导工作面临着一系列改革、发展、创新等重大问题。
日前，一项针对国家教育行政学院第36期全国省地督学培训班近百名学员的问卷调查显示，当前我国教育督导的机构设置、队伍建设和督导方式，仍然难以适应教育改革发展的新任务、新要求，表现在督导机构缺乏独立性，督导队伍建设不到位，督导内容、对象缺乏相应的标准，督导结果运用不够规范等方面。
为确保督导评估各项工作落到实处，更好地发挥教育督导的保障和推动作用，各地结合教育实际开展了督导模式的多元选择实践，陕西扶风推行目标管理责任制，拓宽督导职能，湖北汉川实施督导结果公告制，在区域教育督导体制机制创新上进行了卓有成效地探索。
■高政
问题
既当“运动员”又当“裁判员”
教育督导是我国一项基本教育制度，是教育决策、教育执行、教育监督三大系统中的有机组成部分。多年的督导实践表明，监督作用的发挥需要教育督导机构与教育行政部门既保持紧密联系又要有相对独立性。《教育督导条例》规定设立国务院教育督导团承担全国的教育督导实施工作，督导团成员由发展改革委、公安部、财政部等10个部委组成，既能够有效凝聚整合各方力量，形成合力，又避免了教育行政部门既当“运动员”又当“裁判员”，自己评估自己的缺陷，保证了督导结果的客观公平。但是，目前地方教育督导机构仍然缺乏独立性。
九成以上教育督导室实际由属地教育局管理。教育督导机构虽名义上由同级人民政府主管，但调查发现，实践中有57.5%的督导室作为属地教育局内设科室，37.9%由属地教育局代管，仅有4.6%的教育督导室由同级人民政府直接管理。66.2%的教育督导室领导由教育局各级领导兼任且与教育局合署办公。
督导工作经费得不到有效保障。有69.8%的地区教育督导经费未纳入同级人民政府的财政预算，31.2%的地区虽纳入同级人民政府财政预算，但数额较低，其中有5个地区年均只有1万元。54.0%的督学表示办公经费无法满足实际工作需要。93.1%的教育督导室没有独立的财物使用权限。
督导工作在实践中沦为“配合大局”。74.4%的被调查者认为教育督导和教育行政、教育实践的关系可以概括为“配合大局”，仅有20.9%的被调查者认为是“监督规范”，2.3%认为是“专业指导”。教育督导“督”和“导”的职能在实践中体现得很不充分。
现有队伍建设相对滞后
教育督导工作专业化是世界各国教育发展的必然趋势，也是我国教育督导发展的目标与方向，督导队伍的专业化程度是重要基础。目前，全国范围内已建立起中央、省、市、县四级教育督导机构，形成了一支专兼职结合的督学队伍，督导人员近5万人，其中专职近2万人，但远远无法满足教育改革发展的实际需求。
督导室编制少，工作多。接受调查的地市教育督导室辖区平均有716.74所学校，43.13万学生，但只有5.04个专职工作人员，3.57个专职督学、28.25个兼职督学，专、兼职督学比例为1:8，40.2%的专职督学的平均年龄在50岁以上。专职督学的人事编制既有公务员编，也有事业编、合同聘用制和借调。每位专职督学平均要负责200多所学校的督学工作,还要加上督政。67.4%的被调查者表示现有督导队伍无法满足工作需要。
督学职业发展前景有限。89.5%的被调查者所在地区没有出台文件落实督学的待遇，90.6%的地区没有实施督学职级制度，88.6%的被调查者表示督学的职业发展前景一般、较差或说不清。
督导队伍专业化水平有限。90.7%的被调查者所在地没有实施督学专业分类制度。55.8%的地方没有督学在职培训，在43.0%有督学在职培训的地方，75.2%的被调查者认为督学培训质量不高，不能有效提升督学的专业水平。
地方性督导实施细则缺位
督学工作在实践中开展得较好，与此形成鲜明对比的是，67%的被调查者所在地的督政工作基本上没有开展。57.0%的地区没有出台地方性督导规章制度，60.5%的地区没有督导实施细则。调查发现，督学工作在实践中一般比较重视办学条件、规范办学和素质教育落实情况，对《教育督导条例》中规定的校园安全、师资队伍、义务教育均衡发展以及教育质量的重视程度不够。高中教育、特殊教育、民办教育、成人教育很少纳入督学范围。在督政方面，教育经费保障情况是关注的第一任务，但是对义务教育普及水平和均衡发展情况，各级各类教育的规划布局、协调发展等情况重视不够。
督导结果受重视程度不足
教育督导作为重要的教育监督反馈系统，其价值不仅体现在督导机构的高层次、督导流程的严谨等方面，更为重要的是督导结果的使用。督学撰写的督导报告中提出的合理化建议能否得到教育行政部门和学校的采纳决定了督导工作的权威性。当前，部分督导工作并没有发挥其应有的价值。
调查发现，75%的被调查者所在地教育督导室拥有至少一种公开媒体，但却有63.2%教育督导结果很少或者从不在公开媒体上公示。58.1%的教育督导结果与学校和教育行政系统领导干部考核挂钩。59%作为同级政府表彰下级教育工作的主要依据，40%作为上级党政机关考核干部的重要依据。督导结果受重视和运用程度较之以前有很大提升，但仍有40%左右的地区重视和运用不足。51.7%的被调查者表示自己所在地的教育督导整改建议落实情况一般，2.3%表示落实情况很差。
对策
督导机构独立化
建议尽快出台文件，对县级以上人民政府的教育督导室的行政级别、人员编制、经费预算等作出明确的规定。否则，地方教育督导工作在实践中会因属地党政主要领导重视程度不同而出现巨大差别，很难真正实现对教育工作的“监督规范”，仅仅停留在配合地方教育局和人民政府的工作“大局”上。
督导人员专业化
建议参照教师准入制度设立全国统一的督学资格考试（审核）准入制度，明确督学在职业发展、工资待遇、在职培训等方面政策，确定督学数量与学生（学校）数量的比例，专、兼职督学的比例以及兼职督学的工作内容要求。只有通过督学准入制度、职级制度、在职培训制度才能帮助督学队伍更好地实现专业化。只有专业化，教育督导才能真正实现对教育实践工作的“专业指导”。
督导内容标准化
《教育督导条例》第十一条原则上提出四大类督导内容，但因缺乏操作性较强的执行细则与评价指标，致使地方在督导工作实践中随意性太大，影响教育督导监督、评价的科学性与客观性。《教育督导条例》在督政方面内容涉及太少，对督学对象也缺乏明晰的规定。建议出台《教育督导条例实施细则》，对督学、督政的内容与标准、督导工作流程作出指导性的规定。
督导结果运用规范化
《教育督导条例》第二十三条规定“督导结果必须向社会公开”，但通过何种途径，公开到什么程度并未说明。建议尽快出台相关文件，规定督导结果在当地公开媒体上公布的具体细则。《教育督导条例》第二十四条虽规定：“县级以上人民政府或者有关主管部门应当将督导报告作为对被督导单位及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据”，但因缺乏对考核、奖惩内容的具体界定，缺乏对“重要依据”的具体解释，导致实践中重视程度不够。建议规定督政结果作为组织人事部门考核党政领导干部的重要依据，督学结果作为教育系统干部考核、奖惩的首要依据，对督导整改意见落实不到位的地方政府和学校实行问责制度。（作者单位:国家教育行政学院）
案例
延伸督导服务学校的触角
——陕西省扶风县拓宽督导职能推行目标管理责任制
■刘文发
十八大提出了“决策权、执行权、监督权”制约与协调理论模式，如何将其与国家新颁布的《教育督导条例》精神有机地结合，提升县域教育管理水平，2012年扶风县教育局和县政府教育督导室从考人和考事入手，在全系统积极推行目标管理责任制，实行学校目标管理责任制和教师岗位目标责任制考核。以考核促管理、促提升、促发展，使学校管理有抓手，日常工作有目标，学校发展有方向，极大地促进了学校管理水平的提升。年度目标责任考核为教育局掌握目标任务完成情况，全面实现争先进位目标提供详实可靠的决策依据，也充分发挥了目标责任考核工作的“指挥棒”和“风向标”作用。
健全组织体系，明确考评主体
现代教育管理“决策、执行、监督”这三驾马车运行得好与坏，关键要靠严格的监督和科学的评估，这正是教育督导的意义和职能。在考核中教育局代表县政府作为目标任务的制定者，以一个决策者的身份出现，教育局各股室、基层各单位落实目标任务，是目标任务的执行者，县政府督导室以教育督导者的身份参与目标考核，扮演监督者。
教育局和县政府教育督导室联合成立了目标管理责任制考核领导小组，完善教育系统各级各类单位目标任务考评办法和考评细则。把考核办公室设在督导室，督导室主任兼考核工作领导小组办公室主任，具体负责目标管理责任制实施工作，一改过去由教育局办公室负责本系统年度考核工作的惯例，充分发挥督导室督政督学功能。督导室协调各方力量，年初审目标，平时促进度，年末考实效,逐步建立起一整套考评体系。
立足县情实际，合理设置指标
学校（单位）目标责任制考核按照乡镇及局机关职能股室、局直事业单位、局直学校、中小学校（包括社会力量办学单位）、幼儿园五大类进行，考核结果报县考核办备案。
考核原则是能绩管理，分类分层实施；积分定档与评价测评相结合；平时考核与年终考核相结合。
具体考核项目每年初由县局根据中心工作下达并赋分，对不同类别的学校、单位和幼儿园，按照各自职能特点，制定切实可行的考核细则和相应的计分办法。岗位管理责任制考核对象为局机关、直属学校（单位）、各乡镇学校、幼儿园所有在编在岗人员。县局负责考核机关工作人员，其余人员由单位组织考核。岗位管理责任制考核按照“按需设岗、按岗定员、以岗定责、考核管理”的要求，主要从德能勤绩廉5个方面，对个人全年完成教育工作情况进行全面考核。
创新考评方法，规范考评程序
考核分为年终目标考核、股室平时考核、教育局和督导室领导总体考核。年终目标考核由考核办组织专门人员结合年初下达的目标任务，对学校（单位）、幼儿园进行全面考核，占总分值的70%；股室考核由职能股室根据平时专项工作检查和工作台帐对学校（单位）、幼儿园进行考核，占总分值的20%。领导总体考核由县局副科以上领导根据平时检查指导工作了解掌握的情况，年底对被考核对象进行综合评价，占总分值的10%。
考核程序分四步走，一是大会测评，二是实地查看，三是个别访谈，四是综合评定。考核结束后，考核组对考核情况进行分析、汇总，提出初步考核意见，将相关考核资料、情况说明送考核工作领导小组办公室。
注重结果运用，发挥考核功能
考核对象的目标管理责任制综合考核成绩按类别得分排序，根据得分高低确定为一类、二类、三类单位三个档次。个人分为优秀、称职、基本称职、不称职四类。同时明确了几条严重有违教育教学工作相关规定的事项为一票否决，对相关单位实行考核结果降等。
年度考核结果以文件形式进行通报，对优秀单位和个人给予奖励。考核结果与学校（单位）主要领导年度考核挂钩，作为提拔任用、表彰奖励的重要依据，与校长、教师的绩效考核、职称评定等挂钩。对目标管理责任制考核为三类的学校（单位）的主要领导进行问责，对主要领导进行诫勉谈话，责令写出书面检查，班子不团结的进行必要调整；连续两年考核为三类的，对主要领导予以免职，整顿调整领导班子；社会力量办学单位考核结果作为年检主要依据，考核为三类的依据相关规定处理。
启动问责机制，强化监督整改
2012年我们通过目标管理责任制的实施取得了显著成绩，激发和调动了全县教育系统各单位、各学校干实事、抓落实的积极性和主动性。在实施中我们也发现许多不容回避的问题，针对存在的问题启动了问责程序，对全年工作考核为三类的6所中小学校进行问责，督导室负责问责整改全程。问责过程实施“三查三改”制度，即学校自查自评，自我整改；过程督查，帮助整改；评估检查，整改提高。督导室通过深入学校问政于民，帮助学校解决实际困难和问题；深入教师问计于师，指导提高教学基本功；深入学生问需于生，促进学生全面发展；深入课堂听课评课，掌握高效课堂教改动态，促学校发展水平提高。（作者系陕西省扶风县人民政府教育督导室主任）
案例
结果公告制 督出新效能
——湖北省汉川市改革督导运行机制
■陈华中 王少国
汉川市近年来积极推进教育督导运行机制改革，强化以督导结果公告制为重点的督政、督学职能，教育督导的监督、评价、指导功能得到有效发挥，督导工作因改革而更富活力、更具效率。
建立督学责任区 汉川市于2011年初步建立起督学责任区管理制度，把全市26个乡镇、14所局直学校划分成9个责任区，分别由9名市政府督学负责，并明确规定了督学到责任区开展经常性督导的次数、专项督导重点、工作调研主题以及督导结果上报要求等。年终，市政府教育督导室对各责任区督学工作组织考核，对考核结果优秀的给予奖励，对责任区目标落实不到位，连续两年考核不称职的予以解聘。
完善教育评价体系 汉川市为强化督导的评价职能，突出教育督导工作“四抓”：一抓乡镇教育考核促政府履职。二抓中小学校考评促横向共进，对乡镇中心初中、局直学校年度教育工作完成情况实施分类评价，并依照评价结果分别进行表彰及奖励。三抓教育局科室年度工作目标考核，考核结果作为评选先进科室的重要依据。四抓教师工作评价促队伍建设，市政府教育督导室在结果运用上强化“四个一批”，即顺向流动一批，劝勉一批，转岗一批，培训一批，并及时了解教师思想动态及工作状况，帮助教师发展。2012年，全市有12名教师顺向流动，46名教师受劝勉，4名教师转岗，一大批教师在培训之后工作水平得到提升。
探索素质教育督导评估 汉川市在总结实施素质教育、开展学校督导评估经验的基础上，于2011年启动素质教育督导评估工作，印发了《汉川市普通中小学素质教育综合督导评估方案》和《督导评估规程》。评估力求简化程序，尽可能减轻学校准备评估材料的工作负担，增强工作实效，并设立了素质教育先进学校、特色学校、合格学校三类荣誉称号。目前，汉川市已初步建立起素质教育督导评估体系，形成了较为浓厚的素质教育先进（特色）学校创建氛围。去年，汉川市分别对13所申报学校开展了过程督导，今年9月将开展正式督导评估。
强化督导结果公告制 汉川市通过实施督导结果公告制，有效提高了督导工作效能。一是通报乡镇政府义务教育履职情况，即每年将乡镇政府对义务教育的履职督查通报分送市领导，并通过网络平台跟踪公布各乡镇整改进度。二是教育工作目标管理考核做到“两明确一公告”，“两明确”即明确评分标准、明确过程管理的量分结果，“一公告”即对年度考核结果进行公告，发布在政府公务平台上，接受社会监督。三是对教学管理督查结果进行通报。
随着汉川市教育督导改革的有序有效推进，教育督导的监督作用已越来越被各级领导所重视，教育督导的评估价值也越来越被社会所认同，教育督导工作的独立性、针对性、实效性和权威性也日益提高。（作者单位：湖北省汉川市教育局）
链接
谁评估谁负责
湖南严格规范督导人员行为
为进一步提高督导效能，树立和维护清正廉明的督导评估形象，湖南省人民政府教育督导室日前开始实行督导评估工作责任制和责任追究制，每位参与督导评估的人员都要签订工作责任状，“谁评估，谁签字，谁负责”。并且对督导人员的行为规范作出明确要求，所有参加督导评估的工作人员要轻车简从，不得接受被督导单位在县界的接送，不得接受被督导单位领导的层层陪同，严禁干扰学校正常的教学、生活秩序，严禁举办专场汇报表演，严格控制督导评估期间会议、交通等各类开支，做到厉行节约，力求实效。
督评学校办学
杭州市下城区成立公众教育督导团
为更好地开展教育督导工作，杭州市下城区教育局近日成立了公众教育督导团。公众教育督导团采用本人自荐、学校推荐、社会推荐相结合的方式，由学生家长、人大代表、社区工作者等213位社会各界人士组成，每届聘期为2年。公众教育督导团将采用现场察看、听课、参与活动或听取学校介绍等方式，对学校规范办学五项指标、学校办学特色及校风情况、家长感兴趣的社会关注的热点和难点等进行督评。公众教育督导团的督评结果将纳入中小学办学水平综合督导评估以及中小学绩效管理考核。
督导监督作用的发挥需要教育督导机构与教育行政部门既保持紧密联系又要有相对独立性。要避免教育行政部门既当“运动员”又当“裁判员”自己评估自己的缺陷，保证督导结果的客观公平。蒋跃新 绘