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■本报记者 叶莎莎
2014年，教育改革又翻开了崭新的一页。作为全国首家区域性教育研发机构——上海市浦东教育发展研究院也踏入发展的第十个年头。十年时光，长河一瞬，弹指一挥，而对于一个致力于区域教育研发的机构来说，十年，足以见证成长。
伴随着我国教育管理体制转向以县为主，区县越来越多地承担起地区教育整体规划与决策的任务，教育决策的科学化、民主化受到社会越来越多的关注。教育规划纲要明确提出，要成立教育咨询委员会，为教育改革和发展提供咨询论证，提高重大教育决策的科学性。然而，相对于国家级、省市级的智库建设热潮，县域教育决策咨询系统几乎一片空白。
浦东新区是我国首个教育综合改革试验区，基础教育规模约占整个上海的四分之一，地区决策的重任格外突出。经过十年的探索，浦东组建地区教育决策咨询机构，锤炼专业化的教育管理队伍，开展开放式的运作，为深化教育改革不断创造出新鲜的经验。
为什么是浦东？
观察上海教育，哪个区最具代表性？包括上海市教委领导在内的不少人，会不约而同地选择浦东。大浦东的教育“体量”占全上海的四分之一，城乡一体化、教育均衡等共性问题，浦东一个都回避不了。
随着浦东教育跨入以质量提高为特征的内涵发展阶段，教育的高质量发展不仅需要学校的自觉行动，更需要地区的整体策划与政策推动，这对习惯于政策执行的地区教育管理部门的管理能力提出了极大考验。
教育的民主化、科学化管理发展到一定阶段后，决策层实现了由个人拍脑袋决策转变为组织决策、科学决策。由研发机构来推动教育的内涵发展，借助外脑提升管理水平逐渐成为共识。面对重大的战略教育决策，合理分工“谋”与“断”，确保决策的科学、有效，必须发挥决策咨询系统的作用。可以说，决策咨询系统的发展程度是衡量政府决策科学化的重要标志。
浦东的探索正是希望在现代公共治理体系下，通过政府职能转变，催生更多的专业组织参与教育公共服务，确保决策的科学、有效。浦东新区教育局副局长王浩认为，区域教育智库建设对地区教育可以起到顶层设计、理论提升的作用，可以促使基层工作走出以往事务性色彩浓烈，研究性、科学性或者说专业性不强的状态。
2004年，浦东新区成为国家首个教育综合改革试验区，在全国率先提出了“管办评分离联动”的管理体制改革思路，强化“小政府、大社会”的管理理念。“管办评分离”首先需要有一大批社会专业机构来承担原本由政府承担的专业工作，如教育发展的顶层设计、决策咨询等。
正是在这种情况下，浦东整合各方面优势力量，合并原有的教育学院、教科所、教育信息中心，在优势互补的基础上组建了全国第一个区域性教育研发机构——浦东教育发展研究院，一改以往区县教育学院以学校教研指导为主的模式，强化其在地区教育改革发展中的顶层设计、决策咨询方面的功能，以生产教育政策思想服务区域改革创新。为此，浦东教育发展研究院专门成立区域教育研究室，从组织架构、服务平台搭建、队伍建设等方面，为区域教育决策咨询服务提供来自研发机构的支撑。历经近十年的发展，区域教育研究室不断发展壮大，于2013年6月正式改组为区域教育中心，在组织机构设置方面进一步强化了浦东教育发展研究院服务地区教育决策咨询的智库作用。
智库团队成长的烦恼
如果说，教育体制机制改革的大环境是区域决策咨询发展的动因，专业能力则是决策咨询产生价值的根本。提供咨询服务的人员理论上应该比决策者具有更强的研究能力，可以为决策者提供更专业的分析和发展建议。但这种能力的培养绝非一日之功，需要在日积月累中不断磨砺。
在区域教育研究室成立之初，这个由年轻研究生组成的团队，面对决策咨询这样一个新生事物，也遭遇了比其他团队能力建设更多的问题。
区域教育中心负责人李彦荣主任至今仍清晰地记得接到第一个决策咨询研究项目时的尴尬。由于团队中大都是刚从大学毕业的研究生，连决策咨询研究的文体格式都不知道，更不要说怎么开展研究，如何下笔。
但也正得益于这样一个年轻的研究生团队，具有较高的素质和扎实的基本功，在老院长顾志跃的指导下，团队广泛查阅国内外相关咨询报告的格式文本和研究方法，根据研究需要，开展大量的数据调研和信息收集，力求通过数据说话。年轻有朝气，没有既成框架限制，还舍得花时间和精力去把一件事情做好，经过实践不断的锤炼，这支咨询团队才逐渐成长起来。
虽然智库建设已经成为我国深化教育改革的重要方面，但是专业的智库力量如何培养却还未进入人们关注的视野。目前我国专门从事咨询研究的人员都是在实践中产生的，而不是被学校教育培养出来的，主要是行政领导退休后转为智囊团成员，或聘请有一定研究成果的专家提供咨询建议。随着地方智库建设速度加快，大量的从业人员从何而来？从浦东教育发展研究院的团队建设来看，这个问题也颇为严峻。
目前，已经升级成为区域教育中心的研究团队，也就只有10多个人，受编制所限，在学科结构上主要以教育学科或教育管理为主，无法面面俱到，然而作为教育智库所面对的决策咨询任务却是各种各样的，这就对在职人员的综合素质和应变能力提出了更多的要求。
由于从业研究人员基本是大学毕业生，没有行政工作经验，更没有管理经验，对怎么做决策根本没有概念，更谈不上对领导意图的准确把握。很多研究人员不适应，导致研究队伍非常不稳定。另外，研究人员与决策者之间没有建立起一种更为合理有效的沟通机制也是问题产生的重要原因。李彦荣认为，各区县有必要加强教育管理信息资源库的建设，在提高教育管理科学化建设水平的同时能为基于数据的咨询研究提供坚实的保障。
更接“地气”的实战派
俗话说“外来的和尚好念经”，在教育咨询领域，有一个非常普遍的预设——行政级别越高的科研机构研究能力越强，请国际化的、省市级教育科研机构以及高校提供咨询服务效果更好，质量更高。在各地政府积极开展的智库建设中，一批高校成为地方政府的挂牌智库，承担起了服务政府决策咨询的任务。面对省市级层面如火如荼的智库建设，从县域层面走出的浦东教育智库如何能够另辟蹊径？
高校和省市级科研单位的确有着天然的研究优势，但往往也承担着繁重的研究任务，无法投注更多的精力给区县的研究，在一定程度上影响了研究质量。李彦荣认为，由于这些机构的人员都是临时空降，对地方实际情况并不了解，所以所提的政策建议也往往是大而空的，而且过于理论化的观点，实施起来也会存在“水土不服”的问题。
与区域外的研究团队相比，土生土长的地方教育智库却是标准的实战派。
由于长期浸润在本地区，耳濡目染也使地方智库人员比外部人员更了解本地区教育的实情，其对信息的掌握就更全面。而且地方教育智库的主体工作就是为地区内的教育决策机构提供咨询服务，因此，也能投入更多的精力做好咨询研究工作，甚至可以说实现了“随叫随到”的便捷服务。
更重要的一点是，随着我国学历水平整体提高，大批研究生供职于地方教科研机构，使得以往地方教研机构相对高校研究团队在学历水平上的弱势逐渐消失。尤其在浦东，人才高地优势明显，一大批高学历人才进入研究团队，近几年又随着新老交替，每年都会招聘近十名研究生加盟，浦东教育发展研究院人员接近整体换血。
目前，区域教育中心的研究人员基本都是硕士以上学历，还有博士和博士后。从研究的专业功底和能力来说，并不输于高校和省级教育科研机构。他们做的很多咨询研究，都受到委托方的认可与好评。比如为上海市教委做的“上海市居住证人员子女教育情况研究”，研究人员在全市范围进行数据采集，形成了翔实的数据分析和国际比较研究成果。结果，这次的研究获得委托方高度认可，在建立信任的基础上又接受委托相继开展了“复合型人才培养研究”、“教师现代化指标研究”、“教师编制标准研究”等咨询项目。
被质疑的专业独立性
团队的研究能不断被认可、接受并采纳，委托双方之间自然会建立起一种紧密的信赖与依存关系。经过这么多年的实践，李彦荣也越来越强烈地感觉到，决策咨询团队与决策者之间关系的疏密，也是影响决策咨询发挥作用非常重要的因素。“关系的亲疏会影响到决策者是否委托你开展咨询研究，会影响到你的咨询对决策者产生多大程度的决策影响。”李彦荣说，作为教育决策咨询机构更要注意强化通过研究能力的提升来加强这种关系的建立。
正是由于关系的亲疏会对决策咨询产生非常重要的影响，长期以来，业界对于地方智库一直有这样的质疑：体制内的所谓“智库”不可能有独立的专业表达。事业单位的决策咨询机构作为一种“吃皇粮”的单位，咨询者与决策者关系太紧密，甚至进入内部人的角色，不可能有真正的独立性。
面对这样的质疑，浦东教育发展研究院副院长陈珍国认为，所谓的“独立性”应该体现在作为研究者、咨询者的独立研究和思考方面，而不是完全脱离决策者的需求、民众现实和政策的制定背景、可执行环境等因素进行一个完全割裂的“独立”研究。
“事实上，决策咨询恰恰需要咨询者能站在各种角度，深入思考和分析决策方的意图、政策的已有基础和下一步政策执行的条件，受众的需求、面临的问题，已有地区取得的经验或碰到的问题，其他群体和政策可能产生的连带反应等。只有这样，才能真正体现出咨询的价值。”陈珍国认为，很多咨询之所以做不好，正是因为脱离了与各方的关系，对实际情况掌握不够全面，简单的凭研究者的个人判断做出的结论与建议，使这些建议没有生存的环境支持。
浦东教育发展研究院曾经一度尝试把一些刚毕业的年轻研究生派到教育局挂职，以这种方式提高他们分析政策的能力。同时研究院还定期派研究人员到基层学校锻炼，目的就是使研究人员更快、更准确地了解各方面的情况，深度挖掘决策咨询机构的研究潜力，真正做好教育决策的参谋。
浦东的探索对地方教育决策咨询研究的发展也许不无启示。是浦东改革为教育智库建设提供了肥沃的土壤。正如与教育决策咨询机构共同成长起来的李彦荣主任所说：“是浦东这块沃土滋养了我们的思想，使我们可以比其他同行更早地看到改革的方向。是浦东的改革先行使我们有机会将国际最前沿的理念引入并实践，是浦东在教育改革方面的先行先试孕育了我们这个机构，也培育了我们这个团队，也使我们有足够的勇气和识见承担来自其他地区或更高层面的委托。”
改革沃土催生地方智库
■顾泠沅
所谓决策，常常是追求与现状之间的一场博弈。随着我国教育管理体制走向以县为主，区县越来越多地承担起了一个地区教育整体规划与全局决策的任务。浦东新区是我国首个教育综合改革试验区，该区基础教育规模约占整个上海的四分之一，地区决策的重任尤为突出。如今提高基础教育质量既是国计又是民生，备受社会和家长的普遍关注，如何通过地区顶层设计和科学实施，促进教育均衡优质有个性的发展，成为考验区县教育行政部门领导智慧的严峻问题。这里既需要前瞻分析的理性眼光，又要有脚踏本地区的实情掌控功力。于是地区教育决策咨询智库的建设，便日显其存在与发展的必要。
浦东新区经过近十年的探索，组建地区教育决策咨询机构，锤炼专业化的教育管理队伍，开展开放式的运作，此项智库建设的经验令人瞩目。其作用一是通过更为专业、深入的研究，为地区教育发展进行整体规划、顶层设计，为决策层提供改革发展的新思路。二是运用专业的研究手段、较为深入的理论说明，较好地解决了教育行政部门管理人员事务繁忙、精力有限的问题，使管理层的思想之光及时转变为科学可行的政策与措施文本。三是他们对操作实施层面的持续追踪，大数据采集和信息分析，为决策管理层提供经常性的问题预判与基于理性分析的决策方案，使决策管理逐步科学化。四是开放运作，定期举办专门会议，集聚社会贤达人士的智慧，吸纳区内、区外各界人士的不同建议，集思广益，择善而从。五是通过各种报刊（包括自办刊物）、网络等大众传媒，影响区内外各种受众的思想，起到宣传教育和影响公众的作用，同时也架起了政府与民间、决策管理与操作实施之间沟通的桥梁。
应该说，浦东教育综合改革提出的“教育公共治理”，就是希望凭借专业支持的力量，发挥教育智库的组织优势，从而完善地区教育公共服务的体系，提升地区教育公共服务能力。这既是改革本身的一个题中之义，也是改革深入发展、专业化推进的组织保障。 （作者单位：上海市教育科学研究院）
研究能力决定话语权
■余利惠
一个地区的教育改革发展，主要是教育决策者的智慧。但教育决策者的智慧有多大，对教育改革产生多大的影响，是需要借助集体的力量来完成的。因此，从某种程度上说，一个决策者背后的咨询团队的研究和提供信息分析的能力就显得非常重要。如果他们没有足够的研究能力，就无法支持改革决策者的思想有效地转化为行动，化解为具体的政策和可行的实践操作。
在长期从事行政管理的过程中，我感到决策咨询团队能力会影响到他们与决策者之间的互动程度：即影响到决策者是否会想到委托你开展咨询研究；影响到你的咨询对决策者产生多大程度的影响，作为一个咨询机构，不能充分掌握信息，对未来发展也没有高屋建瓴的预测，研究分析的能力也还不强，提的建议也没什么可操作性，当然不可能产生持续的决策咨询的功能。如果他们的研究能不断被认可、接受和采纳，双方之间自然会建立起一种紧密可靠和被信任的关系。
我也经常参与他们组织的一些专家咨询会，在与他们的业务接触中，我感到浦东是一个出成果、出经验的地方，因此也经常委托他们的决策咨询机构为我们提供基于浦东教育改革的经验与建议。我与浦东教育发展研究院区域研究室结缘，就是因为我们之前委托他们做《中小学管理规程》，发现这批年轻人很肯干，工作效率和工作质量都很高，所以后面对他们也就比较信任，有合适他们做的研究首先就会想到他们。由此我也感到，区域教育决策咨询研究对一个地区教育的影响，不应该仅限于区域的决策咨询，还应该对外产生辐射推广作用。
决策咨询研究一个非常重要的方面，就是通过他们的研究宣传，扩大辐射影响范围。很多地方改革其实也做得很好，但是缺少理论提升和经验的总结宣传，无法对市区乃至全国产生经验借鉴和辐射推动的作用。浦东的很多改革经验之所以能较好地上升为国家层面的行动纲领，被认可接纳，就是他们善于运用研究的力量，进行理论提炼和分析，为全国教育改革提供实践和理论的双重示范。 （作者系上海市教委基教处原处长）
在新坐标系里实现超越
■黄忠敬
教育智库的发展是教育决策科学化、民主化的必然结果。浦东教育体制机制改革促进区域教育智库建设的关键是对这个机构的定性、定位和定向。
区域教育智库的定性，是指这个机构的性质。一般来说，教育智库可以分为官方、半官方和民间智库三种类型。这种分类主要依据智库的经费来源和管理体制。官方教育智库以国家投资为主，民间智库以基金会投资为主，界于二者之间的是半官方的教育智库。从管理体制来看，官方智库的领导一般是政府官员，研究人员是事业编制，机构隶属于政府，反之则是民间的。从这个角度看，浦东教育发展研究院实质上是一个官方机构，至少是一个半官方机构。从经费来源看，主要受政府资助，从管理体制看，隶属于政府部门。这种智库的优势是既有稳定的经费来源，又有可利用的行政资源。不足之处是容易受到行政的干预，不易独立自主地开展研究工作。
区域教育智库的定位，是指其服务于教育发展需要的“区域”范围。“区域”的概念是相对的，相对于国家级的大型教育智库而言，尽管浦东教育发展研究院这个区域教育咨询机构在全国具有先行示范的意义，但更多的还是定位于服务区县“地方”的意味，其职能更多的是为地方行政部门提供决策咨询。其优势是对地方情况比较熟悉，能够及时地回应地方的需求，也容易与行政部门形成一种良好的人际互动关系。当然，这种区域定位仅仅是就其服务对象而言的，并不意味着仅仅开展区域研究。事实上，从研究的品质而言，需要有一种全球的视野与不同区域比较的宏观视角。也就是说，研究者需要具备一种“全球性视野，地方性行动”的能力。
区域教育智库的定向，是指智库开展研究的导向，是倾向于学术性研究，还是应用性研究，或者是基于学术的应用性研究。作为区域教育智库，尤其是官方的教育智库，当然不能像大学研究机构那样“为学术而学术”，而应当确立应用性研究的取向，提供决策信息或者开展决策咨询，为决策提供数据支撑和科学基础，但要避免沦为政策或政治的附庸，要保持相对的独立性和较强的专业性。浦东教育发展研究院对专业性的强调不仅为其自身的存在提供了合法性基础，而且体现了它明确的研究定向。 （作者单位：华东师范大学）
