杨润勇
一些地方存在问题“盲区”，表现在决策部门找不到一定时期内制约教育发展的根本问题、突出问题和关键问题。这种“老牛赶车哪黑哪宿”的态度，一定程度上造就了区域教育平庸化。
发现和确立教育政策问题，是地方教育决策的逻辑起点。因为地方教育管理者制定教育政策的目的，是为了解决区域教育发展遇到的突出问题，因而发现问题、确立问题、分析问题是不可或缺的环节。
教育政策问题的挖掘和确认往往涉及地方教育发展的关键点，事关教育改革的方向，是教育政策制定过程的中心环节。发现问题、提出问题、确定问题、分析问题，反映了教育决策者的重要能力，也直接关系着地方教育决策的水平。
地方教育管理是个系统工程，决策者面对的问题纷繁复杂。只有那些地方客观存在的、迫切需要解决的、事关地方教育发展的重大关键问题，才会引起管理者察觉和关注，才能成为或转化为教育政策问题。因此，问题的确定是一个从诸多错综复杂的表象中筛选的过程。问题提出后，还需要对问题进行分析，为进入议事日程做好准备。选择和分析的环节，是科学教育决策之前必经的过程。
不同地区、不同时期，地方教育管理者所面对的教育政策问题往往不尽相同。一方面，教育政策问题很大程度上具有主观色彩，某类问题之所以成为政策问题，与人们的认知和判断相关联；另一方面，各地教育发展不均衡是个不争的事实，这就意味着各地教育要解决本地突出的问题，很多时候不会“不约而同”，不可能搞“一刀切”。所以，地方教育决策需要围绕教育民生，破解本地突出的教育难点问题，寻求发展的创新点。地方政策问题也因此呈现出多样化的态势。
当前，地方教育管理部门在教育政策问题确立方面还存在着一些倾向性的问题。调查发现，一些地方存在问题“盲区”，表现在决策部门找不到一定时期内制约教育发展的根本问题、突出问题和关键问题，教育决策纠缠于日常琐事中，上边要求什么就做什么，领导怎样要求就怎样做。这种“老牛赶车哪黑哪宿”的态度，一定程度上造就了区域教育平庸化，也反映了有关部门和人员在问题选择中的消极、被动倾向。还有一些地方存在盲目选择问题的现象。如调查中发现，一些农村地区教师队伍普遍存在结构矛盾、农村地区小学教师平均年龄偏高、边远地区缺编严重而初中学校教师大量富余的问题，但很多地方长时间没有制定适合的初中教师分流政策。另有相当一部分地方的问题选择出现短视行为，如部分县区为弥补缺乏的学前教育师资，不经任何培训便将许多小学教师直接转岗到幼儿园任教，虽然满足了眼前需求，却一定程度上助长了“幼儿教育小学化”的倾向。
这些情况，都反映了地方教育决策中不能面对真问题、实问题、突出问题的状况。党的十八大明确提出科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序的要求。各地需完善教育政策问题确认的保障体系，强化问题意识，对决策者研究能力予以强化。
要善于从现有教育政策执行的反馈中发现问题。政策的落实过程出现的问题，很多反映了问题本身的变化情况，也反映了决策的缺陷和不足，是发现教育政策新问题的重要来源和依据。而随着人民群众对教育关切度的提高和信息化时代的到来，越来越多的社会各界人士通过网络、报纸、信访等多种形式表达对教育的意见，都能从不同的视角对当地教育予以判断、评论，提出诉求，从中可以发现教育问题。同时，区域内有一定影响的特殊事件，往往反映教育发展的突出问题。另外，还要善于领会上级的政策文件，学习先进的经验做法，通过结合实际、反思对比，看到隐藏的、潜在的问题。
面对诸多问题，管理者要善于把握原则。首先应考察问题的客观性，其次是问题的影响范围，还要探讨问题的影响程度，同时，该问题的解决需在决策者职责范围之内。确立地方教育政策问题的过程，就是了解和鉴定问题的性质、广度、严重性与解决的可行性等关键性因素的过程。鉴于问题确立不可避免地会受到决策者主观性影响，因此，须在问题描述过程避免自身价值观和利益观的干扰，避免过分主观化的倾向。
解决问题还需要决策者研究问题，以便找到措施和具体方法。这一过程中，需要清楚认定问题的边界，比如问题存在的领域范围、产生的时间与历史、现状和未来趋势、问题或诉求产生的因果关系等。还要根据问题状况划定范围，并事先分析问题解决潜在的成本和效益，以及可能出现的负面效应。最后，做好初步的可行性论证，审视政策环境、资源是否允许以及政策可操作性等问题，研究是否能设计出相应的、具体可行的解决方案、执行方案及评估方案等。 (作者系中国教育科学研究院研究员)
