国家制度能力是国家治理能力的核心。培育国家制度能力对于推动中国教育治理体系现代化具有十分重要的意义。
转变政府职能、完善学校法人治理结构、强化政府向社会赋权的力度是教育领域培育国家制度能力的三个重要着力点。
■周光礼
党的十八届三中全会提出，要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一重要决策，不仅在今年两会的政府工作报告中得到突出体现，如何推进国家治理体系和治理能力现代化也成为两会代表、委员们关注的重点之一。由于现代国家与现代教育体制是同时形成的，所以，在从管理向治理转变的背景下，实现教育治理能力和治理体系现代化正成为深化教育综合改革最紧迫的任务。
推进教育治理能力和治理体系现代化，就要顺应变革时代的要求，以实现教育现代化为目标，以建构政府、社会、学校新型关系为核心，以推进管办评分离为基本策略，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方两个积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。
教育治理能力和治理体系现代化的一个重要前提，是政府转变职能和简政放权。然而，中国教育改革中“一收就死、一放就乱”的现实严重制约了政府的放权意愿。而“一收就死、一放就乱”反映的是国家制度能力薄弱。国家制度能力是国家制定制度和实施制度的能力，以及推动制度变迁的能力。国家制度能力是国家治理能力的核心。培育国家制度能力对于推动中国教育治理体系现代化具有十分重要的意义。管理与治理的一个重要区别是：管理是一种自上而下的、一元单向的变革过程，它以控制为特征；治理是一种自上而下和自下而上相结合的、多元主体协调互动的变革过程，它以分权为特征。国家制度能力与教育治理体系现代化是一种耦合关系。
为此，在教育领域，我们需要从下面三个着力点来培育国家制度能力。
一是转变政府职能。政府是教育治理的重要主体，在管办评分离中，政府管理改革是前提。首先，要简政放权，从烦琐细碎的评估、评审、评比中解脱出来，这样才有足够的时间精力抓大事、谋全局，做好该做的事、能做的事。简政放权的一个重要标志是坚持“最低层次决策原则”，凡是省级政府能够自主决定的事项，中央政府绝不插手，凡是学校能够自主决定的事项，教育行政部门绝不插手。其次，要建设教育的国家标准。建立完善的现代教育标准，依据标准对教育事业进行规范化管理，可以从根本上减少教育管理中的随意性。要重视参与全球教育治理标准建设，这是设立教育国标的重要参照。再其次，要推进法治建设。完善的教育法制体系是国家治理能力的重要表征。推进教育综合改革，必须在法治的框架下进行，以合法性作为改革的重要考量。
二是完善学校法人治理结构。完善学校法人治理结构是政府放权的制度前提。从行政法的角度来看，政府向学校授权的前提是学校组织的内部运行建立在民主性、平等性的基础上，有完善的权力约束机制。可见，学校法人治理结构旨在规范学校权力的运行，彰显办学自主权的合法性。完善学校法人治理结构的关键是建立权力制衡机制。学校法人治理结构以理事会及其领导下的管理层为主要构架，实现决策权、执行权、监督权的分离。多元共治，是学校治理现代化的标志。
为了保障学校法人治理的有序运行，还必须制定学校章程。作为学校治理的“宪章”，学校章程首先是政府与学校法人签订的公法契约，对双方都有法律约束力；其次是学校法人治理结构的制度载体，规定了各利益相关者参与学校重大事项决策的席位比例；再其次是学校理事会和管理层的运行规则，明确理事会和管理层的职责，强化责任追究机制。
三是强化政府向社会赋权的力度。管办评分离要求政府把教育评价权和监督权更多地交给社会，并保持其独立性，使之成为教育治理体系中重要的一个方面。具体来说，政府可以向社会赋权，社会体制创新能力的发展有利于政府本身的改革，最终形成“大社会、小政府，强社会、强政府”的局面；也可以推进中介组织的专业评价，改变过去大包大揽的做法，把教育中介组织承担的职能从政府职能中剥离出来，让专业的人做专业的事，逐步建立中介组织评价学校的制度。另外，当前高校管理中暴露出一些问题，如在招生、财务等方面问题比较突出，完全依靠高校的自我监督和约束显然不能满足社会对高校信息公开的需求。因此，还需要建立更为广泛的社会监督、信息公开制度。（作者系中国人民大学教授）
