李华 绘
编者按：2010年，国家教育体制改革试点工作全面启动，在425项改革试点中，职业教育承担了其中的56项。试点工作开展已有三年，进展情况如何，存在哪些问题，需要哪些支持，是否需要调整改革方向，对这一系列问题的回答关系到职业教育体制改革试点是否能够取得成功。日前，国家教育行政学院“职业教育体制改革实证研究课题组”对国家职业教育体制改革试点工作进行了实证研究，以期回答上述问题，为深入透彻了解、跟踪、监管各个试点改革提供依据。
■邢晖 李玉珠
职业教育体制改革试点工作启动三年来，各试点地区领导重视、政策支持、经费保障到位，由上到下建立起良好的试点工作体系和运行机制，形成了部司会议推动、地方文件牵动、行业组织联动、企业部分互动、学校积极行动的有序实施状况。
国家大环境、大背景有利于试点的开展，加之试点项目与地方需求匹配，因此试点整体上取得较大进展，职教发展制度初步建立，政策法规初步完善，职教体系雏形显现，基础能力建设得到提高；在局部和单项上也有许多创新，生均经费拨款首次得到落实，兼职教师难题在一些地方破解，有些试点项目还尝试了职业教育的国际化发展。
在看到成绩的同时，改革过程中出现的一些问题也不容忽视。
问题一：试点进展不平衡
通过调研我们了解到，有的试点紧扣职教体制改革目标，启动快、进展多，但也有些试点才刚有动作。各试点项目在态度、力度、深度、效度等方面存在差异，呈现出东部强于中西部、高职好于中职的局面，而且试点项目的重心大多倾向于基础性建设，而非改革性探索。
各试点项目进展之所以不平衡，有客观和主观两方面成因。客观上，不同地区的职业教育基础、条件不一样，出现不平衡现象在所难免。而从主观来说，我国很多地区都有轻视技能和鄙薄职业教育的文化传统，加上劳动就业制度缺失，约束着试点大步前行及均衡发展。
问题二：需求导向待提升
一些试点地区的改革和资源整合还仅限于职教内部，在试点规划中缺少对区域产业特点、就学人口以及行业分布的分析。这种仅在职教内部做规划调整，忽视外部经济发展条件及外部资源整合的改革，很难取得实效，且易造成资源闲置和浪费。
需求导向的不足，与区域发展规划对职业教育的忽视息息相关。地方经济发展到转型期，对软实力更具依赖性，软实力中的人力资源，在很大程度上制约着经济转型与发展。而职业教育正是人力资源的巨大输出方，这种作用并未被地方政府充分认识，经济发展需求所激发的职教发展动力也被政府所忽视，这使得职教人士无力整合职教外部资源，更不用提将职业教育纳入地方经济发展规划了。
问题三：实质创新突破难
职教试点项目实施的形式较为丰富，但形式丰富的背后，却是难以取得实质创新突破的现实。仅就校企合作来说，在各试点项目中探索的形式很多，但真正在制约校企合作持续、健康发展的制度和政策问题上取得实质进展的则较少。仅有极个别地区或行业尝试了政策建设，其余大部分地区还停留在形式上，而对于校企合作税收优惠政策，几乎没有一个试点项目尝试。这使得校企合作虽遍地开花，但合作内容肤浅、进展缓慢、效果不理想。
造成这种现象的原因，我们认为是一种中央与地方相互期待的心理——中央希望通过试点，以基层首创的方式，打破制约职教发展的制度障碍，而地方并没有领会到中央的期待，没有意识到试点的真正价值，仅以先前的发展成果来应对试点改革的各项检查。
问题四：内外支持体系缺失
职业教育牵涉面广、社会参与主体多、实践性强、协调难度大，因此需要强大而全面的外部支持，如就业准入制度、职业资格制度、金融制度、劳资关系制度、经济发展战略等。在劳动力市场上，只有执行严格的就业准入制度，职业教育培养的技能人才才能真正发挥自身价值；只有职业资格制度完善、标准化程度高，职业教育才能有的放矢；只有经济发展战略真正面向技术强国，职教改革才能有空间；只有劳资关系制度合理、技术技能人才的待遇和社会地位提高，职业教育才能真正有吸引力。然而上述这些职教改革与发展所必须的外部支持，在我国几乎都是缺失的。
职业教育内部也协调困难，改革阻碍重重。例如，由于职教体系不完善，尽管中高职衔接“百花齐放”，但因过去对中职升学“5%”的限制，使得中高衔接在体制上的探索较为困难，中职学生升入高职相对容易，升入应用本科却很困难，面临着体制和制度的限制。再比如，职业教育对教师和职业院校的评价基本沿用了普通教育的评价方式，对教师重在评价其科研数量和论文成果，对学校的评价也依然是有多少博士和硕士，而非高技术技能人才。
问题五：课题化倾向明显
我们研究发现，各试点地区出台的文件多于政策，部门文件多、政府政策少，教育部门自己的文件多、跨部门的政策少，而且文件中的措施和办法缺乏可操作性，以“力争”、“尽快”、“基本”等词汇指导实际改革。造成这种现象的原因也是深层次的，多年来，我国职业教育发展的政策工具一直比较单一。从调研情况看，在各试点地区出台的支持政策中，使用的政策工具也主要是命令、报酬和职能拓展。
另外，我们发现不少学校和单位没有树立以试点推动工作的意识，将改革试点等同于课题研究。一般来说，课题研究，即使是实证性课题，也多偏重于理论研究，而体制改革则是实践层面的问题。这种课题化倾向，使得试点工作的实践性、可实施性大大降低。探究这种现象背后的深层次原因，我们认为与长久以来对职业教育的评价机制不科学有关。
问题六：科研支撑力度不足
调研发现，各试点项目对职教科研的需求旺盛。但我国的国家级职教科研机构非常少，而地方职教科研机构的研究能力又比较弱，缺少敏锐的问题意识和深入的研究能力。教研缺少科研的深度支撑，往往会依赖惯性思维和常规操作，沿袭传统学科体系下的教研模式，停留在经验表层。
这种科研支撑的乏力，已为不少试点地区所意识。安徽省试点项目的负责人曾反映，安徽省职教研究机构不健全，各市、县教研机构力量薄弱，从事职教科研和教研的专职人员太少，导致科研未能在试点项目中发挥引领作用。（作者单位：国家教育行政学院）
深水区里危中寻“机”
■邢晖 李玉珠
水深更要巧渡河。对于职教体制改革试点出现的困境，国家和各试点地区有必要加强分析，于危中寻“机”，渡过改革深水区。
对策一：加强顶层理性设计
职业教育的顶层设计包括法律的制定、制度的保障、体系的建构、实施及评价机制理性化等，需多方协调统筹，不能顾此失彼。以构建现代职教体系为例，必须要与法律制度、教育制度、实施与评价机制等的构建同步，只有各方面问题都逐步解决，职教体系才能顺畅发展。
职业教育的理性规划、科学设计要立足于我国经济发展方式转变和产业结构转型升级的需求，立足于社会民主、法治化的需求，立足于人的终身发展、自由发展的需求。要强调一把手责任，因为职教改革事关社会全局，没有统筹和主导全局的能力就无法取得突破，就会沿袭以往非系统化、片段化、零散化的特点。
对策二：调整政府机构职能
尽管政府发展职业教育的职责履行不到位，但有些职责却又不是政府应该承担的。应建立政府、学校、企业、社会机构分工合作、责任共担的职能体系，以转变职能和简政放权为重点，积极推动职业教育管、办、评分离，更合理地分权、放权、归权。
一要明确政府的责任和义务，通过统筹规划、立法、制定标准、整合资源、经费投入、督导等手段加强职教管理，要特别注意教育、人社、发改、财政、编办等不同职能部门的分工与协同。政府还要调动社会力量，发挥市场作用，鼓励企业、社会和公民投资举办职业教育。二要发挥职校办学主体责任，增强办学自主权，完善内部治理结构，建立现代学校制度，同时引导企业承担作为办学主体之一的责任。三要分权评价职能，发挥社会专业评价机构，尤其是行业组织的评价职能。四要适当归权，针对学历教育和职业培训分离、职业教育供给资源分散、教育部门管理和人社部门管理分立等情况，有些地区发出归口管理或另设专门机构统一管理的呼吁，但是否要自上而下或做出全国性的管理体制调整，必要性和可行性值得研究。
对策三：完善立法支撑体系
目前我国职教法律建设比较薄弱，国家级别的职教法律只有颁布于1996年的《职业教育法》一部。该法强制性不足、缺乏实施细则，很多规定无法落实。我国缺乏单项法，比如校企合作是职教发展的重要人才培养方式，但一直没有单项法支持。
进行职教体制改革，应完善法律支撑体系。第一，根据经济发展需要，适时调整与修订相关职教法律法规，制定各种实施细则，为改革发展指明方向。第二，以立法形式把国家对职业教育的基本方针和重大政策固定下来。第三，依据社会经济发展和教育发展需要，建立《职业教育法》的下位法及各单项法，完善法律保障体系。
对策四：推进职教制度建设
全面推进职教改革，既要加强顶层设计，又要尊重群众和基层的首创精神。特别是对于牵一发而动全身的重大问题，选择部分地区和领域先行先试、积累案例，为改革提供鲜活经验和实践标杆，是推进改革的有效机制。今后一个时期，各试点地区应站在完善职业教育国家制度的高度，加强对试点工作的总结和推进。
试点工作应突出以下制度建设：落实招考制度改革、推进产教融合制度建设、完善集团化办学制度、不断强化经费投入保障机制、建立和完善人才需求预警与服务制度、创新职业院校的考核评价机制等。
对策五：重视制度衔接和匹配建设
职教体制改革涉及多个部门，应重视制度匹配建设。
一要加快改革劳动制度和用工制度，包括工资协商制度。监管企业行为，严格企业用工标准，保障技术工人的权益。二要构建可信承诺的实习（培训）合同制度。既可以保证企业很好地开展培训工作并阻止其剥削学生，也可以约束学生，尤其是订单培养的学生或学徒工为企业服务足够长时间以补偿企业的投资成本，还可以保证职业院校不在企业和学生之间谋取不当利益。三要建立技能资格认证体系。国家、企业、行业协会分工合作，设定并执行技能资格的评估和认证程序，规范企业行为，保障企业参与校企合作的质量。
对策六：以科研指导实践
一要加强对试点项目及重点热点问题的科学研究，指导试点工作不断取得新进展。教育部领导曾建议当前研究的重点是：现代职业教育内涵外延及国家制度、体系和发展路径研究；现代职业教育与现代产业新体系研究；职教发展中政府与市场、与社会关系研究；产教融合中的学校发展战略研究；多元主体办学与产权制度改革研究；产教融合、校企合作国家分配政策研究；中高职衔接是现代职教体系基础的研究；集团化办学制度多元主体作用及政策研究；职业院校国家技术技能积累地位、作用研究；建设形成尊重技术技能人才的文化价值观研究。
二要加强各地区的科研力量。密切与教育行政部门、基层学校的联系，整合普通高校、学术团体、行业企业力量，形成以教育部门职教教研机构为主体、以行业企业和高等院校等职教研究机构为补充、既统一合作又分工协作的运行格局。建立职教教研机构与行业企业和高等院校定期沟通、相互交流的对话机制，探索“产学研一体化”的职教教研新路。（作者单位：国家教育行政学院）
【链接】
改革经验集
（一）深化制度改革
典型案例：校企合作的行业制度突破——《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》
2011年，北京市教委、北京市交通委联合制定了《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》，从制度层面明确了校企合作的范围、主要方式、各方的权责以及运行的保障机制。这是国内第一个由行业制定并组织实行的校企合作办法，对各地及国家层面校企合作法律法规的建立起到了引领作用。
（二）力推产教融合
典型案例：陕西省推动集团化办学
2010年年底，陕西省教育厅印发了《关于加快推进职业教育集团化办学的实施意见》，新组建成立现代护理、铁路建筑等两个行业性职教集团和安康、咸阳两个区域性职教集团，使全省职教集团总数达到21个，行业性职教集团基本覆盖省内主要行业、产业。
在已组建的职教集团中，陕西国防工业职教集团设立校企工作站的做法具有创新性。校企合作工作站为校企双方在企业内的办学常设机构，双方按投入进行利益分配，职业院校除了投入日常运行经费外，还安排毕业班学生到工作站现场教学、生产实习和顶岗实习，并把学生学费作为对工作站的投入。企业除获得合作办学收益、社会培训收益、技术服务收益外，还获得合作办学的社会效益、人力资源效益和政府政策优惠。目前，该集团已设立校企合作工作站5个。
（三）完善职业教育体系建设
典型案例一：江苏省贯通人才培养体系
江苏省在职业教育创新发展实验区和高等职业教育发展综合改革国家试点城市中，开展中高职“3+2”或“3+3”、中职与应用型本科“3+4”、高职与应用型本科“3+2”或“5+2”分段培养和联合培养模式改革，在完善职业教育体系、构建技能型人才成长立交桥方面取得了突破性进展。
典型案例二：广东省以专业课程标准和等级证书制度为核心构建现代职业教育体系
广东省结合全省现代产业体系和职业教育发展情况，确定了现代职教体系建设的总体架构，专业课程标准和等级证书制度的建设成为其中突出的亮点。
在中高职衔接专业课程改革中，广东省不断推进专业课程标准研制工作。目前，中职学校已完成三批46个专业教学指导方案（含专业实训中心建设方案）的编制并开展了试点。同时依托中英合作项目开展了16个专业中高职专业课程标准的开发设计，并制定了《广东省职业教育课程与教材建设改革试点方案》，启动了全省职业教育课程与教材建设改革试点研究。广东省还改革技能型人才培养考核评价体系，在职业院校中探索学历证书和职业资格证书相结合的职业教育等级证书制度。
（四）加强“双师型”教师队伍建设
典型案例：上海市推动“双师型”教师队伍建设
上海实施了“高职院校师资教学能力提升计划”，结合重点专业建设，建立了高职骨干师资档案，选派优秀教师到企业挂职锻炼、赴国外进修，打造具备实践能力和国际视野的高职骨干教师。制定并颁布了《上海市高职高专院校教师高级职务学术水平、技术能力评议的若干意见》，职称评审指标单列，重点考查教师的技术应用研发能力、实践指导能力和理实一体的教学能力，强调教师的企业工作实践经历和对生产技术、工艺流程的掌握。成立了名家工作室，发挥行业专家的示范效应。
（五）创新督导评价
典型案例：湖南省建立职业院校学生专业技能抽查制度
2009年，湖南省在全国首创职业院校学生专业技能抽查制度。省教育厅负责抽查高职，市州教育局负责抽查中职，抽查内容为所查专业的核心技能，抽查方式为现场操作测试，抽查的专业及学生随机确定。合格率低的专业下一年须复查，复查不合格的专业停止招生。教育厅组织职业院校和行业企业专家开发了40个高职专业的学生技能抽查标准和题库，覆盖了76%的高职在校生。
