赵国品 绘
从各地实践看，目前优质高中指标分配政策正在稳步推进，但观念上的困惑尚未完全消除，操作上的难题也还未完全解决。在此情形下政策应当如何推进？立足现实，当前指标分配方式除了需要考虑初中学校毕业生人数，还应当兼顾初中学校的办学水平和素质教育实施状况；在录取方式上，除了应当考查学生的学业考试成绩，并设定考试成绩的底线要求，还应当更加重视学生综合素质评价情况的考查。同时，各地要立足于本地实际，在不断完善指标分配方式和学生录取方式的基础上，逐步提高指标分配比例。
■汪明
近日，各地陆续公布中考招生工作方案，部分地区再次扩大指标生招生规模。将优质高中招生名额合理分配到区域内初中学校，是促进义务教育均衡发展的重要举措，也是推进高中考试招生制度改革的重要内容，这一点已得到各地普遍认同。然而在实际操作层面，矛盾和冲突依旧突出，推进节奏差异明显。什么样的分配比例更适宜？什么样的分配方式更合理？什么样的录取方式更科学？亟须通过深入的探索实践进一步做出回答。
1、什么样的分配比例更适宜？
比例差异较大，提高态势明显
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：改进高中阶段学校考试招生方式，发挥优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配的导向作用。2012年，教育部、国家发改委、审计署共同制定的《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》进一步提出：要将优质普通高中的招生名额按不低于30%的比例合理分配到区域内各初中，现在已经高于30%的要巩固提高并逐步扩大分配比例。在这样一个总体政策要求下，各地正在逐步完善相关做法，积极推进指标分配政策的实施。
分配比例差异较大 从各地情况看，以省（市、区）级示范性高中学校为单位，各地用于指标分配的比例差异较大，大部分地方不低于40%、50%，河北、湖北、湖南等省规定省级示范性普通高中直接分配到区域内初中学校的指标生比例不低于80%。但也有一些地区比例还比较低，还有个别地方因为种种原因，这一政策仍在规划之中尚未正式启动实施。广州市2013年制定方案，三年过渡，2016年具体实施，2016-2018年，指标分配的比例为30%。其中省市属示范性普通高中指标生计划面向全市分配，区（县市）属示范性普通高中指标生计划面向本区（县市）分配。
分配比例逐年提高 从各地情况看，虽然进度不一，但基本呈现比例逐年提高的趋势。北京市从2013年的12%—15%上升到2014年的30%；天津市从2013年的40%上升到2014年的50%；安徽省从2013年的70%上升到2014年的80%；陕西省从2013年的40%上升到2014年的50%。
难点聚焦：
在目前条件下，指标分配多大比例为宜？是否比例越高越好？在各地仍然存在一些不同认识和看法，这些认识和看法或多或少影响着这一政策的推进节奏。
如何看待指标分配政策？
事实上，对指标分配政策的认识，在一定程度上左右着政策推进的力度。随着我国普及高中阶段教育目标的逐步实现，中考作为选拔和分流学生的功能将会逐步淡化，推进素质教育的导向功能将会进一步增强，这是中考功能定位的一个明显变化。在指标分配政策的实际推行过程中，原有的高中考试招生的性质与内涵也发生了一定的变化，指标分配改变了完全依据中考成绩、从高分到低分录取学生的模式，逐步从全员选拔录取走向部分选拔录取，而对于这种变化的认可程度，会在一定程度上影响着指标分配比例的高低。
如何避免指标分配政策引发新的不公平？
在一些地方和学校看来，如果指标分配比例过高，区域整体性竞争变为学校、班级局部性竞争，对一部分原本可以通过统招录取进入优质高中的学生而言，享受优质教育的机会被削减，有可能造成一种新的不公平。当前解决这一问题的有效办法是保持指标分配与统招录取的适当比例，即在增加指标分配比例的同时，保留适当的统招录取比例，这样才能保证一批优秀学生即使没有获得指标分配机会，同样可以通过统招录取进入优质高中。因此一些地方和学校认为，现阶段需要稳步推进指标分配政策，在指标分配方式和学生录取方式尚不完善的情况下，不宜简单追求高比例。
2、什么样的分配方式更合理？
依据毕业人数，兼顾其他因素
目前各地指标分配方式主要有以下三种：
第一，依据辖区内各初中学校报考普通高中的学生人数或毕业生人数，将指标平均分配到辖区内的初中学校。由于操作起来简便易行，因而目前很多地方采取这一办法。
第二，综合考虑各初中学校报考普通高中的学生人数或毕业生人数、办学水平、实施素质教育情况、上一年升入高中学校数量等内容进行指标分配。湖北宜昌市将省级示范高中在城区招生指令性计划按照各区初中毕业生总数的一定比例分解到各区，各区按照在籍的应届毕业生数（权重为60%）、初中教育教学质量评价结果（权重为30%）、初中学校规范办学行为检查结果（权重为10%）分配到各初中学校。
第三，主要依据初中学校毕业生人数平均分配，同时拿出一部分指标作为奖励性指标，依据初中学校办学水平进行分配。山西省晋中市拿出指标总数的80%作为基础性均衡指标，按学生人数分配；拿出指标总数的20%作为评估性奖励指标，依据县（区、市）教育局对初中学校年度教育质量督导评估结果进行分配。督导评估的核心指标是“五率两看”：“五率”即初中三年保留率、学业成绩合格率、学业成绩优秀率、实验技能和音体美合格率、综合素质评价合格率；“两看”即看学校的争先创优情况和学校特色发展情况。
难点聚焦：
如何引领初中学校提高办学水平？
目前，很多地方指标分配的主要依据是各初中学校报考普通高中的学生人数或毕业生人数，而这种做法对于一些办学水平较高而办学规模较小的初中学校，包括一些民办初中学校显得有些不公平。此外，人们还有一个比较大的担忧，平均分配指标是否会让某些初中校“高枕无忧”，缺乏发展动力，毕竟按照这种分配方式，不论初中学校办学水平高低，最终分配获得的指标是完全一样的。如何激励初中学校的办学积极性，发挥指标分配政策的引领作用，也是政策推进过程中人们较为关注的一个问题。
如何科学评定学校办学水平和实施素质教育情况？
在分配指标时，如果对初中学校办学水平和实施素质教育情况进行综合考虑，必然会涉及到一个如何科学评定的问题。如何依托原有的对初中学校办学质量的评价系统，而不是另重起炉灶，再搞一套评定办法值得深入思考。毕竟在进行指标分配时，综合考察学校办学水平和实施素质教育情况，会在一定程度上增加指标分配的操作难度。当前，各地正在逐步推进中小学教育质量综合评价改革，如何将学生品德发展水平、学业发展水平、身心发展水平、兴趣特长养成和学业负担状况当作评价学校教育质量状况的核心指标，有待深入探索与实践。
3、什么样的录取方式更科学？
条件设定不一，录取办法各异
条件设定 在指标分配生的录取过程中，各地都会设定一些基本条件，其中最基本的条件是享受指标分配学生应是初中一年级即在毕业学校入学并有正式学籍的学生，实际就是将初中跨片区的“择校生”排除在指标分配政策之外，其政策意图是鼓励小升初就近入学，缓解小升初“择校”现象。这一规定有其合理性，且与2014年2月教育部办公厅印发的《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》中有关“择校生不得享受优质高中到校指标”的政策要求相吻合。
除此之外，一些地方还对其他的条件做出明确规定。在天津市的操作办法中，除了要求学生在学籍所在校就读，初中不择校之外，享受指标分配的学生还需具备以下条件：具有天津市正式户口(含蓝印)的应届初中毕业生；市级学业水平考查(地理、生物、思想品德、历史)四个科目中，至少有两科达到“良好”，其他科目达到“合格”标准的学生；德、智、体全面发展，初中综合素质评价达到2A和3B的学生(其中道德素养应为A)。
录取办法 在实际录取时，各地总体按照中考成绩（或学业水平考试成绩）、综合素质评价情况和学生志愿择优录取。对于中考成绩的要求，有的没有设定底线要求，只是根据指标数量从高分到低分按顺序录取；有的设定了底线要求，只有达到底线要求才能被录取。各地设定的中考成绩底线要求包括：在普通高中最低控制线下20分、30分，或不低于“三限生”录取标准。
天津市从2012年起，指标分配生降分幅度由10分提高到20分；武汉市从2011年起，指标分配生在其所报考学校的指令录取线下40分内录取，2013年调整为30分内录取；青岛市指标分配生学业考试成绩需要达到第一志愿普通高中计划内录取线下30分以内；潍坊市设置指标分配生录取标准下限，指标生录取标准不得低于“三限生”录取标准。凡按“三限生”录取标准仍不能完成指标生计划的初中学校，其剩余的指标生计划统一调出，作为相关高中学校的统招生计划指标。
难点聚焦：
如何使指标分配政策发挥最大效用？
在具体录取办法中，如果设定成绩底线要求，一些相对薄弱的初中学校由于达到成绩要求的学生数量不足而造成指标浪费，使得指标分配政策难以按计划完成，政策实施效果打了折扣。事实上，一些地方采取不设成绩底线要求的做法，主要着眼于为薄弱初中学校的学生提供更多升入优质高中的机会。
如何兼顾优质高中学校的教育教学？
在具体录取办法中，如果不设成绩底线要求，只要获得指标分配生指标，就能够获得进入优质高中的机会，虽然能够保证指标分配任务的顺利完成，但生源质量难以保证。云南省楚雄彝族自治州将优质高中指标分配到全州10个县市，指标分配生与统招生之间的分数差距较大，中考总分750分，当地某示范高中统招录取的最高分为696分，指标生最低的仅为607分。由于文化基础过于薄弱，导致一部分学生跟不上学业，学习成绩不升反降。而示范高中由于学生成绩参差不齐，差距过大，给学校的正常教育教学带来不利影响。当然也有地方认为：在以往的高中招生录取中，也同样存在着“推优生”、“特长生”、“三限生”与“统招生”之间录取成绩的差异，示范高中学校应当能够应对这种差异，不会给教育教学带来过多影响。（作者系教育部教育发展研究中心研究员）
延伸阅读
江苏省：从先行先试到全面铺开
从2008年开始，江苏各地开始推进指标生分配政策。当年出台的江苏省《关于初中毕业生升学考试与普通高中招生制度改革的若干意见》规定：“各地应将热点公办普通高中50%以上的招生计划，根据初中毕业生数、办学水平等情况，按比例定向分配到各初中学校。”到了2013年，这一政策已经在江苏全省铺开，部分地区规定的比例甚至达到了100%。
在苏南一些发达地区，很多年前就已经尝试推行热点高中的招生名额分配制度，县（市、区）最好的高中，几乎所有的招生名额都拿出来，平均分配到各所初中。1997年，吴江市就将示范高中的计划内公费生指标的30%分配到各初中校。从2002年至今，该市将示范高中90%的指标分配到各初中校，5%的指标定向招收特长生，这几年分配到各初中校的四星级高中计划内公费生指标人数高达2000多人。2012年南京市接收指标生的热点高中数从7所扩大到了15所，城区热点高中指标生招生计划占全部计划的50%，郊区达到了70%。2013年又新增6所招收指标生的学校，增加近1200个指标生计划。
点评：指标分配政策的大规模推进看似近几年的事情，但事实上经历了一个从先行先试到全面推开的过程，并非一蹴而就。通过先行先试，不断积累经验，逐步推广实施，是当前深化教育改革的一条重要路径，各地指标分配政策的深入推进仍然需要遵循这样的轨迹，不可急于求成。
河北省：从省示范高中逐步扩展
2013年，河北省各县（市、区）（城市市区由设区市负责）要将所属公办省级示范性高中公助生招生名额按照不低于80%的比例，依据本县（市、区）或辖区内各初中学校报考普通高中的学生人数，或依据各初中学校的在校在籍应届初中毕业生数，按比例均衡分配到区域内每所初中学校（含民办初中学校），并纳入本地公助生录取工作统一进行，实行分校录取。
同时，要求各县（市、区）（城市市区由设区市负责）将一定比例的其他优质公办普通高中学校公助生招生指标，也依照本县（市、区）或辖区内各初中学校报考普通高中的学生人数（或依据各初中学校的在校在籍应届初中毕业生数），按比例均衡分配到区域内每所初中学校（含民办初中学校）。今后，各设区市可根据情况逐年提高优质公办普通高中学校公助生招生指标分配到校的比例。
点评：拿出优质高中招生名额参与指标分配，率先从省级示范高中做起尽在情理之中，但还远远不够。如何进一步扩大政策覆盖面，增强政策实施效果，从省级示范性高中逐步拓展到各县（市、区）其他优质高中学校，确保参与指标分配的优质高中学校数量逐步增加，这既是一个策略选择，也是政策推进的基本方向。
天津市：明确享受分配政策的条件
天津市2013年优质高中招生指标分配比例为40%(即占优质高中计划生的40%)，指标生降分录取幅度为20分。根据相关方案，取得推荐资格的考生须参加“2013年天津市初中毕业生学业考试和学业考查”。按相关规定填报志愿的指标生，享受降低20分录取政策。优质高中招生指标分配，是以区(县)内初中学校初三毕业生人数为基数，按一定比例将优质高中招生计划指标分配到本区县的每一所初中学校。
享受指标分配政策需要同时符合以下四个基本条件：（1）具有天津市正式户口(含蓝印)的应届初中毕业生；（2）学生在学籍所在校就读，初中不择校；（3）市级学业水平考查(地理、生物、思想品德、历史)四个科目中，至少有两科达到“良好”，其他科目达到“合格”标准的学生；（4）德、智、体全面发展，初中综合素质评价达到2A和3B的学生(其中道德素养应为A)。
点评：哪些学生可以享受指标分配，极具政策导向意义。从目前各地的条件设定看，初中择校生不得享受指标分配，对学生综合素质情况予以重点考查是一种普遍做法，此举对于缓解“小升初”择校压力，推动初中综合素质评价工作具有积极意义。虽然条件设定逐步明确，但操作办法还需细化，操作程序更需公开、透明，只有这样才能让老百姓心服口服。
潍坊市：细化指标分配办法
潍坊市指标生的分配办法是：初中毕业生人数、素质教育工作评价情况和初中学生毕业去向情况（即上年毕业生升入高中阶段学校情况），三者的权重为5∶3∶2；初中学生毕业去向情况中，升入普通高中和职业学校情况以同等权重计。
各县市区组织实施初中学校素质教育工作评价，并将学生家长对学校办学满意度测评结果作为重要指标，所占权重不得低于10%。各县（市、区）所属普通高中学校的指标生名额分配办法，由各县（市、区）制定，报市教育局备案。市属普通高中学校的指标生名额，首先由市教育局根据指标生分配办法分配到奎文区、潍城区、高新开发区、经济开发区和市属初中学校，然后再由各区教育局（文教局）按要求分配到所属初中学校。
点评：优质高中招生名额如何向初中学校投放，目前各地做法不一，有的根据初中学校毕业生人数向初中学校平均分配指标，也有的综合考虑初中学校的办学水平、素质教育实施情况分配指标，还有的重点向薄弱初中学校倾斜。从激励初中学校办学积极性的角度看，综合考查学校办学水平和素质教育实施情况进行指标分配，不失为一种合理的选择。（点评：汪明）
