日前，北京市西城区幼升小、小升初跨区跨省报名开始，图为西城区教育考试中心义务教育招生咨询接待室门前，家长排起的百米长队。（CFP供图）
■学区制是义务教育均衡发展的一个制度性安排，在治理择校热的背景下，推动学区制的重点是学区的合理划分、学校的合适搭配、学区内教师和校长的流动、学区学校质量的考核。
■未来学区制要制度化、科学化，既要根据经济社会和城市发展进行动态调整，又要保持相对稳定；既要严格执行既定管理制度，又要适当增加选择性，扶持和鼓励发展优质民办学校，满足家长和学生的选择要求。
■本报记者 柴葳 见习记者 杨国营 杨召奎
家住北京市东城区的张女士，一年前就开始为在东城区花市小学读六年级的女儿如何跨过“小升初”这道坎儿发愁，上网紧盯2014年北京市“小升初”新政的出台，几乎成为她每天必做的功课。“自2014年秋季入学起算，具有北京市正式户口的东城区花市小学毕业生可直升广渠门中学，实现初小衔接。”近日，期盼已久的“小升初”新政出台后，张女士舒心地展露了笑颜。
“广渠门中学与花市小学九年一贯制改革项目，是在东城区教委关于完成学区化管理到学区制转变，从办学模式到育人模式转变的具体要求下得以实现的。”北京市东城区教委副主任、新闻发言人尤娜这段表述的背后，是该区从2004年启动学区化管理试点至今，以学区为基础进行的整整10年的尝试与探索。伴随着7所九年一贯制学校、4条优质资源带、14对深度联盟学校的正式挂牌，北京市东城区今后将以学区为基本建设单元，实现学区教育全面优质品牌化，深度满足百姓的教育需求。
“今年教育部相继出台两个关于免试就近入学的文件，强调‘划片就近入学’，划片的‘片’，就是要实施学区划分。”中国教育科学研究院教育政策研究中心主任吴霓认为，学区制是义务教育均衡发展的一个制度性安排，有利于系统解决择校问题和义务教育均衡问题。
近年来，逐渐明晰的学区制改革路径，在全国各地各种因地制宜的模式之下，沿着教育均衡与教育公平的制度化方向，从过去走向将来。
应运而生的“学区制”
2004年，是北京市东城区的教育改革年，那一年，该区被评为“北京市教育先进区”。“东城区的教育资源难以满足老百姓的需要”，这样的结论，即使在当年，也多少让人难以置信。毕竟区域内有20多个国家部委，一大批国家级科研机构，政治、经济、文化、教育、科技资源充裕；基础教育阶段学校约百所，仅市级以上骨干教师就有140人，整体教育资源应该算是很丰富了。
然而，2003年区里统计的一组数据显示，天文馆分布在两所学校，室内体育场馆分布在10所学校，占全区学校数的7%。骨干教师分布不均衡，90%的骨干教师分布在10%的优质学校，所有的特级教师都集中在6%的优质学校和教研机构。老百姓最不满意的就是，丰富的优质教育资源分布不均衡，少数学校占有了全区大部分的优质教育资源。
面对资源不均衡带来的校际差距，东城区教委首先采用了最简单、最直接的办法——撤并学校、整合资源。“十五”期间，东城区共撤并了37所学校，实现了优质教育资源的第一次整合，很大程度上缩小了校际差距。然而，“意外”随之而来：调整后的学校规模越来越大，管理难度也越来越大；学校自筹资金能力有限，合并后教职工待遇有所下降；过快整合使优质人力资源被“稀释”。“在学校布局调整余地有限的情况下，我们必须探索促进教育优质、均衡发展的新方式，学区化管理模式应运而生。”时任东城区教委主任蔡福全说。
于是，在资源共享理念的支撑下，东城区的学区化管理实践着对教育资源流动机制的整合和再造，此举也被视为是对教育资源的“第二次整合”。经过周密的设计，东城区的10个街道被划分为5个学区，在不增加层级的前提下，建立一个新机制下运行的扁平组织结构，并设计了了3个层面对学区进行指导与管理，由此开始，东城区拉开了从学区化到学区制的10年探索。
“实现由‘化’到‘制’的转变，最终能够建立起稳定、成熟、公平、均衡的发展机制与服务平台。”这是尤娜眼中关于学区制的“最终梦想”。十年间，从早期主要依靠校际联盟或多址办学模式的“虚学区制”，到以学区委员会为核心的三级管理模式逐渐成型后的“实学区制”，升级转型中的东城区正向学区制的更远目标一步步靠近。
起源于美国的学区制，强调的是分权制的管理体系。在我国义务教育均衡发展的进程中，经过本土化改造的学区制，在盘活资源存量、打破校际资源壁垒、实现教育资源的统筹利用等方面，进行了有益尝试。虽然起点不同、基础不同、发展态势不同，但从学区化管理到学区制建设的尝试与探索，却在新世纪的头几年里，在东、中、西部的广袤土地上以蓬勃的态势相继生发，城乡联合的“承德模式”、“优质+薄弱”的“牡丹江模式”、初中联合办学的“郑州模式”、行政区域整合的“兰州模式”崭露头角，硬件设施共享、人力资源共享、课程资源共享，是共同的关键词。
据中国教育科学研究院基础教育研究中心主任陈如平介绍，改革开放以后，舶来的学区制概念开始被国内教育界广泛认知。上世纪90年代，成都、济南等地开始学区制试点；2000年，深圳开始推行学区制。“当时的学区制还处在初级阶段，主要目的并非为了缓解择校热，而是为了解决片区内适龄儿童‘有学上’的问题。”陈如平说，当时的学区管理比较僵化，学区内各学校之间依然相对独立，缺乏交流和互动。
此后，随着普及九年义务教育目标的完成，在实现“有学上”后，家长和学生开始追求“上好学”，“但优质教育资源较为稀缺，由此导致择校热问题出现，并愈演愈烈。”陈如平说。
在此背景下，学区制开始被各地教育部门重视，并被认为是缓解择校热的有效途径。2012年初开始推行“大学区管理制”改革的西安市教育局有关负责人表示，期望通过试点达到两个目标：一是让优质学校带动相对薄弱学校，以传、帮、带的形式，在区域内缩小校际之间的差距，不断壮大优质教育资源，进而实现学区长学校软实力的不断提升，成员学校管理水平、教育教学质量的逐步提升；二是积极、大胆创新，探索一条路子，总结出一些经验，尤其是在管理体制、机制上能有所突破。
“从发展的角度看，在中国特色社会主义建设这一大的背景下，面对区域、城乡、校际、人群间存在的经济社会发展不均衡，学区制是一种与城市的区域规划、人口布局、资源分配进行有效结合的制度性安排。”吴霓说，在这一制度建立之后，再推行具体的教育均衡手段，更顺利也更科学。
学区制的“欢喜与哀愁”
在基础条件较好的北京，各区县推行学区制的模式和进度并不相同，以该市的朝阳区和海淀区为例，数量庞大的中学并未纳入学区制的范畴。海淀区教委有关负责人表示，中学之所以暂时没有实行学区制，一是因为辖区内中学与小学相比数量少、规模大，且分布较为分散，没有实行学区制的必要和条件；二是中学情况比小学复杂得多，中学分初中校、高中校、完全中学几类，不同类型的学校之间实行学区化管理缺乏可操作性。
作为北京市的教育强区，西城区今年4月正式宣布实施学区化管理。有业内人士分析，西城区作为北京一块传统的教育高地，区域内优质教育资源较为充裕，多年前已经基本实现教育发展的“优质均衡”，家长的择校需求相对较低。据了解，目前西城区各个学区还只是较为松散的校际联盟，主要进行教育资源交流，尚处在“虚学区制”发展初期。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，学区制作为一种教育管理制度，应包含学区教育战略决策，学校的拨款，教师的招聘、管理、考核，以及学区公共服务等范畴。“实行学区制管理，必须打破原有的教育行政体系，把教育资源的配置权落实到每个学区，以学区为主体完善教育管理、服务体系。”他说。
在研究的视野里，学区制建设要实现的目标，分为三个递进的层次：一是在教育系统内部，实现设施设备、课程资源、师资力量的共享，最大限度地发挥区域内优质教育资源的辐射、带动作用；二是在学区内实现资源融通，充分发挥区域内各类教育资源的功能，共同面向社区，构建提高国民素质的终身教育体系基础；三是在学区内搭建学校与街道社区联系的平台。
实践中，学区制经常遇到的一个突出问题，就是学区对学校的管理效能的不完善，究其原因，源于对学区内各学校的教学工作缺少有效的评价机制。北京市海淀区翠微小学兼羊坊店学区校长许培军告诉记者，为了让评价工作更具科学性，羊坊店学区联合北京师范大学教育统计与测量研究所开展了课堂教学质量评价研究，对评价者、评价材料、评价方法与过程、评价工具、评价结论等课堂教学质量评价要素进行了全面创新。
“我们通过让学生、优秀教师、教研人员、教师同伴、一般科研人员和家长都参与到评价过程中，为多角度评价提供了条件，使对课堂教学的全面评价成为可能。”许培军说，科学有效的评价带给教师的指导性更明确，羊坊店学区教学干部管理的科学性和效率也因此有了很大的提升。
“在治理择校热的背景下，推动学区制的重点是学区的合理划分、学校的合适搭配、学区内教师和校长的流动、学区学校质量的考核。”吴霓认为，正是这些重点带来了学区制在适应人口变迁和区划调整的学区动态调整、学区的管理和学区内学校水平的提升、公平与效率的统一协调等方面的难点。此外，家长的认同度、优质学校生源的均衡、教师校长流动积极性、天价学区房的出现都会对学区制的深入推进形成阻碍。
华中师范大学教育学院教授范先佐将推进学区制的重点和难点归结为如何划片。“比如优质学校与学区房是不是一一对应？小升初时派位中学如何划定？如果某个片区内小升初派位的中学不好，那么这个片区内对应的小学肯定不受家长待见。”
在这方面，一些地方已经开始进行积极的探索和实验。在西安，划分学区的大原则是以区域内的优质学校为学区长学校，以区域内同类型、同层次学校为主，吸纳3至5所学校，相对就近，合理组建大学区，但各区在具体划分方面稍有不同，如碑林区结合区域教育发展水平和学校分布状况，确定学区长学校，以学区长学校为中心向周边辐射组建大学区；雁塔区按照全覆盖、跨体制、相对就近的原则组建大学区；莲湖区则以相对就近、分层搭配原则设置大学区。目前该市已形成了区教育局、大学区、成员学校“三级管理推进机制”，组建了“一会一室三中心管理架构”，即大学区联席会议、大学区名师工作室、大学区教学管理中心、大学区素质教育活动管理中心、大学区教研管理中心，科学有序地推进教师交流、学生交流、资源共享等方面合作、帮扶、引领。
“实现学区内校长教师的流动、每一个学区都有优质学校领头，将优质高中招生指标平均分配到初中校、建立九年一贯学校，应该被视为完善学区制的突破口。”吴霓说。
学区制将走向何方
“根据十八届三中全会决定提出的‘义务教育免试就近入学，试行学区制和九年一贯对口招生’要求，北京市将进一步推广学区化管理。”北京市教委委员、新闻发言人李奕同时表示，由于各区县的教育发展情况不同，今后还是以各区县自身为主体，确定实行学区制的模式和进度。
相较于北京，有的城市学区制改革虽然起步较晚，但力度毫不逊色。在分析研究了武汉、杭州、上海等地的学区化管理模式后，西安市的“大学区管理制”改革率先在4个城区试点，共有283所中小学组建成为72个大学区。2013年春季，在西安全市13个区县及沣东新城全面推行改革工作，全市1788所中小学共组建416个大学区。当年秋季，全市1295个幼儿园组建303个大学区。至此，学区化管理在西安市实现基础教育阶段全覆盖。
陈如平认为，学区制在人口稠密的城市中心区域最能体现价值。学区划分的主要原则是“合理规划，科学布局”，通常以街道为单位，按照高低搭配的原则，根据学区内户籍人口、常住人口规模以及生源结构进行划分，通常以一到两所优质校为核心，配以几所普通校或薄弱校，满足不同学生的入学需求。
“要实现学区制效用的最大化，就要在全国范围内进一步统一义务教育学校建设标准，从学区开始，扩大到在区域内统一义务教育校长和教师等教育资源的配置，统一实施教学研究和管理、统一财务核算、统一考核评价。”吴霓建议，在此基础上，拓展到区域范围内，在城乡之间学校建立学区，协调城乡教育发展，缩小城乡教育差距。
范先佐指出，采取学区化管理，通过学区内的优质学校带动薄弱学校的发展，能在一定程度上促进教育均衡，但他同时认为，这是治标不治本的方法，要根本解决择校热，必须将优质教育资源的“蛋糕”做大。
“怎么做大？就是要加强薄弱学校建设。薄弱学校差在哪里？一是校长领导力欠缺，二是学校办学条件差，三是师资水平低，而这三点又导致学校生源质量差。因此，要实现优质均衡，必须注重薄弱学校上述三方面的建设。”范先佐表示。
在西安，优化配置教师资源同样是推行学区制改革的重要方面。西安市制定印发了《西安市推进大学区教师交流工作实施意见（试行）》。碑林区、新城区、莲湖区等区县制定了统一教师交流暂行办法，相继制定了《学区长和副学区长年度考核暂行办法》、《大学区教师流动制度》等管理办法，进一步优化学区长学校的教职工编制，配强学区管理层力量，提升管理水平，要求在编教师全部纳入交流范畴，确立了关系随转、校际协作、跨校兼课、学术研讨、名师引领、校际跟岗等6种交流形式，并注重发挥名师的示范引领作用，带动中青年教师专业成长。目前，全市有8240人次参与大学区教师交流。
西安市铁五小学大学区刚成立时，6所成员校各具特色，但校际之间在办学规模、师资力量和管理机制等方面存在不小差距。经过积极探索，该大学区率先在全市尝试大学区“紧凑型”管理模式，中铁小学、祭台小学合并为铁五二小；在教育质量管理方面，初步形成了大学区教学“体系化质量管理模式”；在师资管理方面，构建了“交流、培养、提高”为主要内容的教师队伍研修模式；在素质教育方面，搭建起学生综合素质展示平台。在学区校长们的共同努力下，如今6所学校均发展态势良好。
西安市教育局有关负责人表示，经过3年实践，区域教育资源均衡发展步伐明显加快，优质教育资源总量日益壮大，基础教育整体水平明显提高，切实缓解了区域内择校热问题。“2014年，我们将继续深化大学区管理制改革，鼓励在全市范围内探索组建跨学段、跨区域、跨体制的集团化或联盟学区组织。以城市带动农村，逐步实现教育资源由小区域均衡向大区域均衡的过渡，不断扩大优质教育资源的带动辐射效能。”这位负责人说。
“未来学区制要制度化、科学化，既要根据经济社会和城市发展进行动态调整，又要保持相对稳定；既要严格执行既定管理制度，又要适当增加选择性，扶持和鼓励发展优质民办学校，满足家长和学生的选择要求。”在吴霓看来，教育领域的均衡发展一定是建立在多元成才观基础上的，对现有教育改革的不断深化和完善。“改革必须不断深化，只有进行时，没有完成时，我们永远在路上。”这个判断对已经进行了20多年探索的学区制改革尤为适用。
【链接】
部分大城市学区制的探索
●武汉：师资交流
2010年，武汉市开始探索在义务教育阶段实行学区制，学区内各校每年将进行一定比例的“师资交流”，鼓励名校老师到薄弱学校任教；学区内各校联合办学，牵头校负责学区内实施统一的教育教学管理，“点拨”其他成员学校的教学；教育部门将对学区内各学校进行“捆绑式”考核。
●济南：无缝隙覆盖
济南市今年初出台了《义务教育阶段学校学区调整及公示的实施意见》，确定学区划分原则——“无缝隙覆盖，就近从优，学区内适龄儿童数量与学校招生规模相匹配，学区公示”。此后，全市有49个新建、插建小区安排了相应学区，有33所优质学校扩大了覆盖范围，涉及居民达到79580户。
●沈阳：社区生源摸底
沈阳实行学区划片招生已经超过10年，不仅小学，初中阶段也一直采取就近入学政策，每到招生阶段，工作人员都会深入社区，对所在片区的生源情况进行摸底，做到心中有数，确保按照划片就近入学。
●天津：合理控制学区片规模
天津市日前印发了《市教委关于2014年天津市初中招生工作指导意见》，要求各区县教育局合理规划学校布局，科学调整学区片，做好初中招生学区片整体规划和分步实施方案，合理控制学区片规模并保持相对稳定。目前天津市已有88%的初中实现划片入学，计划到2017年95%以上的初中实现划片入学。
