黄亚英 现任深圳大学法学院院长。兼任深圳市五届人大常委会常委、深圳市五届人大法制委员会委员、深圳市法学会副会长、深圳市政府法制专家咨询委员会委员。
近日据媒体报道，我国第一部专项高校立法——《深圳大学条例》目前已完成起草工作，并拟提交深圳市人大常委会立法。该《条例》旨在通过立法手段，加快提升高校的治理水平和能力。该条例一旦通过，深圳大学将从政府手中争取到更大的办学自主权，并以法律的形式予以确认。
该条例制定背景如何？有哪些亮点？在巩固和扩大高校办学自主权以及实现教授治校上有哪些突破？记者近日专访了参与起草该《条例》的深圳大学法学院院长黄亚英。
■本报记者 宋伟涛
大学条例与大学章程有何异同？
记者：请您谈一谈《深圳大学条例》（下称《条例》）的制定有着怎样的原因和背景？
黄亚英：《深圳大学条例》的制定要追溯到5年前，在2009年，《深圳市综合配套改革总体方案(2008-2020年)》正式获得国务院批复，方案内容规定：“加大对深圳大学的支持力度，进一步扩大办学自主权，推进治理模式改革，创新内部管理体制和运行机制，努力把深圳大学办成高水平、有特色的一流大学，为高等教育跨越式发展探索新途径、新方式。”
同时，这个方案也提到要完善改革相关的配套措施、配套方案，对缺乏法律依据的，或者需要立法支持的，明确提出由深圳特区进行相关的立法，或者由政府作为特区规章加以规范和支持。在过去的20多年，深圳特区通过立法，曾在很多改革领域起到了引领和推动作用，所以学校也想借助特区立法权来深化改革，希望深圳大学在改革或者创办一流大学过程中，得到相关立法的指导支持。
到2011年，深圳大学制定的《十二五规划纲要》中也提到了，学校的改革要争取政府的更多支持，争取通过特区立法来制定深圳大学条例。中央政治局委员、广东省委书记胡春华在2013年视察深圳大学时提出，要尽快把深圳大学办成一流大学。同时，学校的想法近年来也得到深圳市委、市政府和市人大领导的关注和支持。深圳市人大及其相关部门希望学校进行广泛调研，制定草案，等到方案成熟以后，可以提交人大审议表决。
在这种情况下，学校于2013年下半年组织了一个立法调研组，负责大学条例的调研起草，我本人是这个小组的成员。调研组从去年9月份到今年5月份，先后搜集了国内外的很多资料，进行充分调研，为大学条例的制定奠定了坚实的基础。
记者：教育部近日核准发布了北京大学、清华大学等9所高校章程，立法《条例》与高校章程相比，有什么相同与不同的地方？
黄亚英：相同的方面，宏观来讲，都是为了规范办学，或者是强化依法治校，因为它们都是规则和规章层面的东西，这点是相同的。
不同的地方，首先体现在这部《条例》的法律效力和法律层级，要比高校章程高得多，它对所有的社会成员、所有的政府部门，包括高校自己，都是具有法律约束力的，而章程重点是对校内的人员和机构，对校内的一些事务产生效力。
第二个就是内容方面也有很大的不同，立法条例主要讲的是怎样扩大自主权，怎样把政府和高校的关系理清，怎样把学校作为一个法定机构在各方面实现法定化。而章程很难去谈政府应该怎样怎样，你只能谈学校应该怎样，所以章程在内容方面和条例的角度是不一样的，章程主要是内部的一些机构怎么运作，学校的教代会、教授委员会、职工代表大会、学校的教学委员会怎样运作。而这部《条例》从内容上来讲方方面面都可以涉及到，所以内容方面比章程有更大的灵活性，可以涉及到更广泛的一些问题，比章程涉及的问题要广泛。
实际上立法这个事如果做好了，对各级教育行政部门来说都是好事，很多事情教育部门一家去推推不动，其他政府部门不一定积极或买账，但是一旦上升为立法，那所有的政府机构，本级政府都要一体遵行的。
记者：请问《条例》现在制定进展如何？
黄亚英：今年5月份调研组就已经完成了条例草案,草案共有6章43条，大约6000多字。近期，学校领导听取了相关汇报，对草案提出了一些修改意见。目前，正在准备邀请一些在深圳和国内有影响的法律的和高等教育的专家作进一步论证。同时，深圳大学还有一个决策咨询委员会，草案也可能会提交给决咨委，因为这些委员都是专业领域内的重量级专家，因此学校也想请他们提出宝贵的修改意见。目前，研究课题组的初稿已经定稿，但是还在论证修改过程中。
自主办学如何法定化？
记者：深大希望通过这部《条例》达到怎样的效果和目的？
黄亚英：我想这部《条例》主要是解决三个问题，这三个问题是像深大这种地方高校普遍面临的共性问题，我们希望这种做法将来有可推广性或借鉴价值，形象地讲就是不要搞那些“盆景”，而是要更多地“植树造林”，希望我们的实践能够为全国类似高校提供借鉴。
第一，长期以来，我们国家的公立高校，不管是中央的还是地方所属高校，和国外高校比起来有一个明显的体制弊端，就是我们长期以来公立高校“管、办合一”，就是谁办的学校谁就把它统起来、管起来，像自己的孩子一样把它抱得紧紧的。我们想通过这个立法推进“管、办分离”，政府作为办学单位，不一定要去大包大揽，而是要求高校依照条例和法规进行高度的自治，所以我们想从“管、办合一”走向“管、办分离”，这也是国际上通行的做法。
第二点就是希望通过立法把我们喊了多年的高校办学自主权法定化。近些年来，包括广东省，也出台了一些支持高校办学的政策性文件，但是今天出了这个政策，给高校一个什么自主权，明天又出那个政策，扩大自主权。这些都是一些零碎的或应时性的、政策性的文件，这些政策性的文件往往不稳定，因人而异或因时而变，缺乏稳定性和延续性。因此，要想让办学自主权真正落地，仅靠政策性文件是靠不住的，必须靠立法，因为教育政策往往涉及到财政、人事、外事等很多方面，教育行政部门的文件政策，其他部门不一定买账，一旦成为法律，那所有的政府部门都要遵守，这样的话就真正把喊了多年的高校办学自主权落到了实处。
第三个重要的方面，也是全国高校面临的一个普遍的问题，就是我们高校的内部治理以及自身的架构和运作。长期以来，由于刚才讲的“管、办合一”，导致行政化色彩浓厚，高校缺乏自主地位和自身特色。在这种情况下，高校本身的治理和它的运行，过去是参照党政机关和公务员体系管理，后来又按照所谓的事业单位管理。因为事业单位现阶段在我们国家仍然是政府的附属物，它附属于政府，受政府垂直领导。而实际上，高校与政府机关和事业单位是有很大差别的，从全世界的经验来看，高校有自身的运行规律和不同于党政机关或事业单位的特殊性，所以我们这部《条例》里面就讲到，用法律的形式把深圳大学打造成为一个全新的法定机构，深圳大学将成为按照《条例》运行的，“依法办学、全面监督和高度自治”的法定机构这样一个新型法人实体。这样的法定机构，目前在深圳我们是第二家，第一家就是前海管理局。2010年我参加了深圳市前海立法，当时的前海立法条例叫作《深圳经济特区深港前海现代服务业合作区条例》，那个特区立法里边就规定了前海管理局是一个法定机构。这个法定机构是一个什么概念？就是说这个机构它也是一个独立的法人实体，但是它既不同于企业，也不同于政府机关，还不同于事业单位，它是一个全新的机构，新就新在这个机构作为法定机构，它的设立法定、机构法定、职能法定、治理机制法定、运行监督法定，就是全部运作都是用法律的方式来规定好的，但不属于任何机关或机构，也不照搬适用其他机关或事业单位现有管理法规和制度。高校的性质、职能和自身规律都决定了它不同于政府机关法人、也不同于事业单位法人，我们希望把高校打造成一个全新的法定机构。如果将来高校都成为法定机构，才能真正实现我们讲的“管、办分离”，真正落实高校办学的自主权，成为一个高度自治的机构。
记者：争取更大的办学自主权，这既是中国高校改革的方向，也是一些高校正在尝试的改革。对于高校办学自主权，《条例》是如何规定的？
黄亚英：我们将高校方方面面的自主权都写到了《条例》里面。比如说经费的拨付以及拨付的标准，从预算、拨付、招生，到学校的教学管理、设备采购、工程招投标，再到外事和国际合作，人员进出境的审批，包括人员的聘任、待遇、奖惩制度，都明确今后不再由政府层层审批或者层层报批。
政府就是一个办学单位，主要负责拨款，作为学校法定机构有理事会，政府也会派代表作为理事会的成员。这个理事会有政府代表，有党委书记、校长，再就是学校的校友代表、学生代表、还有教授代表，这些人组成理事会，理事会是学校运作中的最高权力机构或决策机构，重大事项都由理事会来决策，而不是说像过去，重大事项都要层层去政府多个部门请示报批。凡是列出来的自主权，全都由理事会集体来行使。按照这部《条例》的规定，理事会是一个常设机构、决策机构、权力机构，按照法定的时间每年要定期开会，还可以对重要事项开临时会议，审议整个学校一些重大的决策，学校的规章制度经过理事会决策以后，才能作为日常管理的依据。
记者：政府放权给高校，可能说起来容易做起来难。
黄亚英：你说的问题的确存在，将来在进一步审议或正式讨论的过程，可能也是一种权力和利益的博弈，因为任何一项改革，实际上是权力的再分配、利益的再切割，就是说政府过去是全盘说了算、全盘统管，现在变成了只是一个办学者、支持者、监督者，那政府的权威哪里去了？我想这正是我们要改的问题，政府的权威不要体现在大包大揽，或者体现在我说了算。因为高校作为一个办学单位，它和政府机关、企业、事业单位的确有很大的不同，它是一个学术单位，也是一个教学研究单位，有它自身的运作规律，所以这正是需要政府通过改革突破的地方。这次立法就是利益的重组，政府要能够牺牲某些权力和利益，来真正支持和推动改革，换取一种新的机制和体制。现在中央政府强力推行政府简政放权，减少审批，实际上都是在约束政府权力。
记者：深大希望通过这部《条例》达到怎样的效果和目的？
黄亚英：我想这部《条例》主要是解决三个问题，这三个问题是像深大这种地方高校普遍面临的共性问题，我们希望这种做法将来有可推广性或借鉴价值，形象地讲就是不要搞那些“盆景”，而是要更多地“植树造林”，希望我们的实践能够为全国类似高校提供借鉴。
第一，长期以来，我们国家的公立高校，不管是中央的还是地方所属高校，和国外高校比起来有一个明显的体制弊端，就是我们长期以来公立高校“管、办合一”，就是谁办的学校谁就把它统起来、管起来，像自己的孩子一样把它抱得紧紧的。我们想通过这个立法推进“管、办分离”，政府作为办学单位，不一定要去大包大揽，而是要求高校依照条例和法规进行高度的自治，所以我们想从“管、办合一”走向“管、办分离”，这也是国际上通行的做法。
第二点就是希望通过立法把我们喊了多年的高校办学自主权法定化。近些年来，包括广东省，也出台了一些支持高校办学的政策性文件，但是今天出了这个政策，给高校一个什么自主权，明天又出那个政策，扩大自主权。这些都是一些零碎的或应时性的、政策性的文件，这些政策性的文件往往不稳定，因人而异或因时而变，缺乏稳定性和延续性。因此，要想让办学自主权真正落地，仅靠政策性文件是靠不住的，必须靠立法，因为教育政策往往涉及到财政、人事、外事等很多方面，教育行政部门的文件政策，其他部门不一定买账，一旦成为法律，那所有的政府部门都要遵守，这样的话就真正把喊了多年的高校办学自主权落到了实处。
第三个重要的方面，也是全国高校面临的一个普遍的问题，就是我们高校的内部治理以及自身的架构和运作。长期以来，由于刚才讲的“管、办合一”，导致行政化色彩浓厚，高校缺乏自主地位和自身特色。在这种情况下，高校本身的治理和它的运行，过去是参照党政机关和公务员体系管理，后来又按照所谓的事业单位管理。因为事业单位现阶段在我们国家仍然是政府的附属物，它附属于政府，受政府垂直领导。而实际上，高校与政府机关和事业单位是有很大差别的，从全世界的经验来看，高校有自身的运行规律和不同于党政机关或事业单位的特殊性，所以我们这部《条例》里面就讲到，用法律的形式把深圳大学打造成为一个全新的法定机构，深圳大学将成为按照《条例》运行的，“依法办学、全面监督和高度自治”的法定机构这样一个新型法人实体。这样的法定机构，目前在深圳我们是第二家，第一家就是前海管理局。2010年我参加了深圳市前海立法，当时的前海立法条例叫作《深圳经济特区深港前海现代服务业合作区条例》，那个特区立法里边就规定了前海管理局是一个法定机构。这个法定机构是一个什么概念？就是说这个机构它也是一个独立的法人实体，但是它既不同于企业，也不同于政府机关，还不同于事业单位，它是一个全新的机构，新就新在这个机构作为法定机构，它的设立法定、机构法定、职能法定、治理机制法定、运行监督法定，就是全部运作都是用法律的方式来规定好的，但不属于任何机关或机构，也不照搬适用其他机关或事业单位现有管理法规和制度。高校的性质、职能和自身规律都决定了它不同于政府机关法人、也不同于事业单位法人，我们希望把高校打造成一个全新的法定机构。如果将来高校都成为法定机构，才能真正实现我们讲的“管、办分离”，真正落实高校办学的自主权，成为一个高度自治的机构。
记者：争取更大的办学自主权，这既是中国高校改革的方向，也是一些高校正在尝试的改革。对于高校办学自主权，《条例》是如何规定的？
黄亚英：我们将高校方方面面的自主权都写到了《条例》里面。比如说经费的拨付以及拨付的标准，从预算、拨付、招生，到学校的教学管理、设备采购、工程招投标，再到外事和国际合作，人员进出境的审批，包括人员的聘任、待遇、奖惩制度，都明确今后不再由政府层层审批或者层层报批。
政府就是一个办学单位，主要负责拨款，作为学校法定机构有理事会，政府也会派代表作为理事会的成员。这个理事会有政府代表，有党委书记、校长，再就是学校的校友代表、学生代表、还有教授代表，这些人组成理事会，理事会是学校运作中的最高权力机构或决策机构，重大事项都由理事会来决策，而不是说像过去，重大事项都要层层去政府多个部门请示报批。凡是列出来的自主权，全都由理事会集体来行使。按照这部《条例》的规定，理事会是一个常设机构、决策机构、权力机构，按照法定的时间每年要定期开会，还可以对重要事项开临时会议，审议整个学校一些重大的决策，学校的规章制度经过理事会决策以后，才能作为日常管理的依据。
记者：政府放权给高校，可能说起来容易做起来难。
黄亚英：你说的问题的确存在，将来在进一步审议或正式讨论的过程，可能也是一种权力和利益的博弈，因为任何一项改革，实际上是权力的再分配、利益的再切割，就是说政府过去是全盘说了算、全盘统管，现在变成了只是一个办学者、支持者、监督者，那政府的权威哪里去了？我想这正是我们要改的问题，政府的权威不要体现在大包大揽，或者体现在我说了算。因为高校作为一个办学单位，它和政府机关、企业、事业单位的确有很大的不同，它是一个学术单位，也是一个教学研究单位，有它自身的运作规律，所以这正是需要政府通过改革突破的地方。这次立法就是利益的重组，政府要能够牺牲某些权力和利益，来真正支持和推动改革，换取一种新的机制和体制。现在中央政府强力推行政府简政放权，减少审批，实际上都是在约束政府权力。
教授治校如何实现？
记者：《条例》如何对高校办学自主权进行监督？
黄亚英：我们这部《条例》目前大概设置了八九类的监督措施。其中有些措施是把深大近几年来改革的一些成果吸收下来、固定下来、法定化的成果，比如说我们这几年改革比较成功的一个成果就是实行了两个教授委员会：一个叫作教授人事委员会，一个叫作教授计财工作委员会。以前学校招聘教师或者招聘管理人员，很多关系往里塞人，现在所有的教师招聘或者高级管理人员招聘，都要经过人事教授委员会的答辩、面试，而且学校明确规定，凡是人事教授委员会表决没有通过的人选，是绝对不能上党政办公会或校长办公会的，这一下子就卡死了，对校长和领导他们也是一个解脱。
在经费方面，每年政府拨经费下来后，校内各个学院、各个部处怎么使用这个经费，应当首先由学校的部门先上报预算，报上来以后由教授计财工作委员会来评议，最后对整个经费的大盘子进行切割，比如说法学院今年给你多少经费，是教授计财委员会来最后定。
深大的两个委员会运行了有五六年的时间，现在来看，这个机制在深大大家都很适应了，也都深入人心了。而且这两个委员会还有一个特色，我们叫作“布衣教授委员会”，就是这两个委员会的教授不能有任何行政职务，既不是校领导层的官员，也不是各个学院的院长、副院长，官员不能进这个委员会。
记者：教授治校是世界一流大学的通常做法。《条例》如何让教授委员会真正发挥作用？
黄亚英：我们学校的“布衣教授委员会”可以避免看领导的眼色行事。通过这五六年的运作来看，我们这些“布衣教授”没有个人的部门利益。他们什么职务也没有，所以他们可能更多的是从专业的角度，从学校的整体利益角度，从你这个预算开支的合理性角度来考虑，这是第一点。
第二点就是取决于校领导层面的法治意识。从我们这几年的实践来看，它还是发挥了很大作用的。这些年我们学院内部一致酝酿推荐的一些教师人选，到了学校教授委员会，投票后照样给刷掉，那我们也没办法，不可能说我是院长，我要的人就必须进。下一步如果作为立法，把这两个委员会的职能被法定化，那跟现在又不一样了，又提升了一个层级，就是法定的一个机构了。
理事会等机构将来的运作，甚至人大和政府都可以监督，再就是我们讲的这些机构的运作，每年还要向办学单位、政府部门提交报告，在条例中也规定了相关的审计、信息公开、办学质量评估等监督制度，这也都是很好的监督制度。
记者：这部《条例》有没有一些违法追责的措施规定？
黄亚英：你这个问题问得很好，但是因为这部《条例》它是深圳大学的“基本法”，相对于深圳大学章程和其他规章制度，立法条例是上位法，只宜就违法追责按照一般立法作出大的规定，许多细化的责任问题更适宜授权本位法或下位法去细化。比如说通过这部《条例》，学校获得招生或者是经费使用的自主权，这个自主权在校内怎么运作，由校内另行制定规章制度，授权学校理事会制定规章制度，或者通过大学章程来进一步细化。所以我们想，可能这些追责的问题，更多的要放在专门的一些规章制度里，因为追责要真正落实的话，它是很细化的追责。在这部《条例》里边，我们规定了多个方面的自主权，并且每个自主权行使的时候又有很多细节，所以无法在基本法中详细规定处罚违反相关规定的追责措施。
记者：在厘清政府与学校关系的同时，对于校内比较严重的行政化倾向，《条例》有什么规定？
黄亚英：校内行政化问题不是本条例的重点，但本条例从两个方面关注了这一问题，也为将来解决该问题留下法律依据：其一，条例设置的多项办学监督机制里包含了对校内行政化的遏制。其二，条例规定并授权学校制定包括章程在内的各项规章制度。因此，你说的校内行政化的治理正是章程等校内规章制度应该发挥的作用。
我个人认为，目前高校章程的制定也应创新，有各自特色，避免“千校一面”。深圳大学要配合法定机构这个全新机制去考虑章程的重点内容和特色内容。
记者：公共信息的公开是信息时代发展的必然趋势，但现状是高校普遍未公开学校财政性资金的使用和管理情况。同时，高校收费信息的公开度较低，信息公开意见箱和信息公开专栏的设置率低。在《条例》中有没有信息公开的相关规定？
黄亚英：有，因为在今年七八月份，教育部专门有一个全国高校系统贯彻执行政府信息公开条例的实施办法，所以我们明确地把信息公开作为一项重要的监督制度，《条例》明确规定了学校要执行政府信息公开，以及教育行政部门所规定的高校的信息公开制度，这是一个非常好的监督手段。信息公开在西方国家是治国理政、约束公权力的很重要的法律手段，任何掌握公权力的人，行使公权力都必须从大到小进行公开，只要是公共权力你都得公开。
虽然条例里规定了信息公开制度，但是没有非常细化，因为我刚才讲了，这些自主权后边都有相应的规章制度和章程，这些如果要进一步细化需要专项制度，这部《条例》是一所大学的基本法或综合法，很难就某一方面太细化，包括我刚才讲的追责，很难细化，将来我们会有配套制度以及相应的实施细则或实施办法。否则这部《条例》会面面俱到、很庞大，而且将来提交人大审议或者政府部门征求意见、讨论的时候，他们会觉得太烦琐。
记者：首部《条例》呼之欲出，在您看来还有哪些不足之处？
黄亚英：当然有，我们说法律不是万能的，目前从全国的改革来看，高教领域是改革比较迟缓的一个领域，还需要长时间努力。所以我们想，这次立法也不可能解决所有的问题，比如说高校内部的人事管理，等等。我们这部《条例》可能还没办法一次到位。就是说真正实现教师和管理人员的能进能出或者说能上能下，这个还很难一步到位。所以我们刚才讲了，这个立法的主要目的是解决一些最主要问题，这些主要问题解决了以后，学校真正有了法定化的自主权，有了高度自治的管理机制，内部的一些问题将来由立法授权学校制定高校的章程或者内部的规章制度，解决起来就容易多了。
