焦海洋 绘
教育规划纲要提出要“完善非义务教育阶段成本分担机制”，2014年教育部工作要点中也提及要“建立完善学前教育成本分担与运行保障机制”。然而，我国的学前教育成本分担现状究竟如何，存在哪些核心问题，实施学前教育三年行动计划前后是否发生变化，如何建立起合理的成本分担结构等，都还亟待思考与探索。
■王海英
必须以一定的财政投入总量为前提
为了解各地学前教育成本分担的情况，国家社科基金“学前教育成本分担研究”课题组对《中国教育经费统计年鉴》的相关数据进行梳理，通过计算得到各省政府与家庭的分担比例，计算方法为：政府分担比例=幼儿园预算内教育经费/学前教育经费总支出，家长分担比例=实际收取的学杂费/学前教育总支出。
研究发现，在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）出台前，各级政府对学前教育的总体性忽视是非常明显的。一方面，与小学、中学、大学相比，幼儿园所获得的财政投入总量较低。以2010年为例，小学、中学、大学的政府投入分别是幼儿园的19.0倍、18.3倍、11.9倍。“国十条”颁布后，学前教育的重要性日益凸显，新增教育经费开始向学前教育倾斜。但即便如此，2011年基础教育、中等教育和高等教育三个阶段的财政性投入仍旧是学前教育的13.9倍、13.7倍、9.7倍。
另一方面，与小学、中学、大学阶段相比，学前教育成本中政府的财政分担比例过低。政府分担比是反映政府分担教育成本多少的指标。该比率越大表明政府对于该级教育阶段的投入越多。虽然与2010年相比，2011年政府的学前教育成本分担比例由34%增长到42%，但与其他学段相比，相差还是较大。如2010年，幼儿园、小学、中学、大学的政府分担比分别为34%、96%、84%、56%；2011年，幼儿园、小学、中学、大学的政府分担比分别为42%、97%、88%、62%。可见，学前教育阶段的政府分担比例远远低于其他学段，也与同为非义务教育阶段的高等教育政府分担比相去甚远。
合理的学前教育成本分担机制是以政府的学前教育财政投入总量为前提的，如果没有学前教育财政投入总量的限制，政府、家庭、社会间的学前教育成本分担比例即使是合理的，也可能导致学前教育的低质量发展。国际范围内通常认定的、有质量的学前教育财政投入指标为：学前教育财政投入占GDP的1%。从OECD(经济合作与发展组织)的统计数据来看，目前大多国家学前教育财政投入占GDP的比例为0.5%-1.1%，而我国只有0.035%。在实施第一个学前教育三年行动计划期间，我国政府共追加了2100亿元的学前教育财政投入，使学前教育的财政性经费占教育经费的比例由2010年的1.7%提升到了2012年的3.4%，但相较其他发达国家还很低。即使与俄罗斯（14%）、墨西哥（8%）等金砖四国相比，我国学前教育的财政性支出占比也处于较低水平。
保障政府分担比达到50%以上
根据《中国教育经费统计年鉴》的相关数据，1999—2012年间，我国的学前教育成本分担的典型特点是：政府分担波动大、比例小，家庭分担比例过高。其中，1999—2009年，政府分担比一直平稳增长，保持在60%—70%之间。2010年，政府分担比由上一年的69%急剧下降到34%。2011年，政府的学前教育成本分担比有所回升，由历史最低点34%上升到42%。
与政府分担的波动相对应，1999-2009年，家庭分担比一直低于31%。其中，最高值为2007年的31%，最低值为2006年的14%。而2010年时，家庭分担比一跃成为53%，分担比例超过了50%，家庭承担了更大的压力。2011年家庭分担比虽略有下降，但仍接近50%。
此外，课题组对全国12个省市2358所幼儿园的学前教育成本分担情况进行了实地调研。结果发现，在学前教育三年行动计划执行第二年的2012年，全国范围内政府分担比只有40.48%，家庭分担比高达56.99%，社会分担比只有2.53%。家庭承担了过大的学前教育支出压力。
无论根据《中国教育经费统计年鉴》，还是课题组的实际调研数据，在学前教育成本分担上，我国政府的分担比例都不足50%。如果进行全口径的幼儿园统计分析，则会发现政府分担比更低，因为大多数民办园的家庭分担比都在90%以上，有的甚至高达130%，即家庭不仅承担了民办园的办园成本，也在很大程度上承担了民办园的利润。而从OECD的调研数据来看，大多数国家的政府分担比都在50%以上，爱尔兰、新西兰两国政府的分担比例则达到100%。在政府承担大多数学前教育成本的情况下，家庭的负担就会相对减轻，“入园贵”的问题也会迎刃而解。
优化省际、城乡间学前教育成本分担结构
在教育规划纲要中，我国政府提出了发展学前教育的三大任务：普及学前教育、明确政府职责、重点发展农村学前教育。在第一轮学前教育三年行动计划期间，我国政府也大力推进每个乡镇建立一所公办中心园。然而，截至2013年，课题组在进行全国学前教育成本分担情况的调研时发现，在城市地区，政府分担比为40.74%，家庭分担比为56.69%；而在农村地区，政府分担比只有29.92%，而家庭分担比则高达68.39%。这一数据表明，学前教育成本分担中同样存在着“马太效应”，即作为优势地区的城市政府分担比例高，家庭分担比例低，而作为相对弱势地区的农村，政府分担比例只有城市地区的73%，学前教育成本过重地压在了原本就相对弱势的农村家长身上，表现出财政分担上的城乡不公平。
不仅城乡之间存在着学前教育成本分担不均衡，省际差异也很明显，表现为两个方面的特点：一是各省政府成本分担情况差距显著，西部政府分担比例较高，东部、中部家庭分担比例较高；二是实施学前教育三年行动计划后省际差距呈缩小走向。以2011年为例，除青海和新疆外，其他各省的政府分担比都较上一年有所上升。其中，增长幅度超过10%的省份有：山东（21%）、宁夏（18%）、陕西（16%）、河南（13%）、安徽（12%）、江西（12%）、浙江（12%）、江苏（11%）、重庆（11%）。同年，除广东、海南、广西外，其他各省的家庭分担比较上一年有所下降。而降幅超过10%的省份有陕西（24%）、宁夏（15%）、江西（13%）、青海（12%）。
从以上数据可以看出，在学前教育成本分担结构上，城乡之间、省份之间的分担失衡是非常明显的。农村地区、欠发达省份、民办园获得政府的财政性经费较少，这就使得原本就处于相对弱势的地区更加困难。虽然实施学前教育三年行动计划期间，省际政府分担不合理现象有所缓解，但城乡间、体制间却无明显变化。因此，政府需要进一步加大学前教育专项投入，设立学前教育转移支付制度，以保证学前教育成本分担的省际、城乡差异进一步缩小。
建立事权、财权匹配的政府间成本分担结构
“国十条”颁布前，我国学前教育成本完全由地方政府承担。在城市，学前教育由县级政府承担；在农村，学前教育由乡级政府承担，中央政府无任何形式、任何内容的拨款。2010年后，我国中央、省、地市、县、乡五级政府间的分担结构发生了一些变化，中央具有了专项经费，省市级政府也有了学前教育专项经费与转移支付制度。从调研数据来看，实施学前教育三年行动计划期间，省级、市级、县级经费投入增量，东部地区最高；中央财政投入增量，西部地区最高；东北部地区五级政府的财政投入增量均处于最低水平。
尽管数据表明实施学前教育三年行动计划期间，全国范围内各级政府特别是中央、省级、市级政府的学前教育财政投入增量确实有了较大幅度的提高，出现了明显的政策性增长，但总体而言，各级政府的学前教育成本分担比例并未发生根本性变化。从江苏省2010-2011年学前教育成本的政府间分担比例来看，2010年，江苏省财政性学前教育经费中，94.44%由地方政府承担，而只有5.56%来自上级政府；2011年，97.05%由地方政府承担，而只有2.95%来自上级政府。
很明显，目前我国五级政府间的学前教育成本分担存在着失衡现象，越是基层政府，其学前教育支出压力越大。相对于中央、省、市政府而言，区县、乡镇政府的资源获取能力、财政动员能力都相对较弱。事权、财权不匹配会严重制约地方政府发展学前教育的积极性，使得地方政府更多选择变通的方式来发展学前教育，不少地方政府在发展普惠性学前教育中较多依赖普惠性民办园政策就是明证。
从OECD的经验来看，以色列、智利、奥地利、瑞士、荷兰、意大利、法国、捷克、日本、墨西哥、德国、美国等国家都是采取三级政府共担制，只有挪威、冰岛、波兰等少数国家采取地方政府承包制。根据“谁受益，谁分担”的原则，各级政府都能从学前教育发展中受益，所以各方都应当承担学前教育的相应成本。只有各级政府都履行了各自的政府责任，完善的政府间学前教育成本分担机制才指日可待。
（作者系南京师范大学教授、国家社科基金“学前教育成本分担研究”课题负责人）
