图1 9个发展中人口大国农村教育发展总指数排名
图2 2011—2012年农村教育发展一级指标指数与总指数
图3 2012年度各省份农村教育发展水平指数情况
图4 各省份农村基础教育平均班额指数情况
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■杨润勇 刘晓楠 赵小红
我国农村教育发展亮点突出
亮点一：中国农村教育总体发展水平居9个人口大国首位。计算结果显示，中国农村教育总指数得分为0.634，居9个人口大国首位。
亮点二：农村教育发展各级指数呈增长状态。2012年农村教育发展总指数由2011年的0.596增加到0.631，增幅为5.87%。
亮点三：教育发展城乡差异状况趋于好转。其中，投入指数的城乡差异状况提高最快，增加了0.163，其次为条件指数，增加了0.153。
亮点四：城镇化推动农村教育整体水平提高。通过计算可以看出，农村教育发展水平与城镇化发展水平显著相关，相关系数是0.765（P<0.01）。
【调查者说】
从2012年起，在中央级公益性科研院所基本科研业务费专项基金支持下，中国教育科学研究院成立了“中国农村教育发展研究”课题组，专项研究我国农村教育的新情况、新问题。课题研究逐渐形成了以下基本特点：一是用数据说话。数据是研究和决策的基础。农村教育研究建立在权威、可靠、公开数据的基础上，通过对数据的搜集、提炼、整合、分析，发现、分析问题；二是做比较分析。没有比较就没有鉴别。这次农村教育研究展开了国际比较、历史比较、区域比较、类型比较、结构比较等研究分析；三是从事实切入。本研究采用“专题研究”的方式加强了对农村教育重点、难点问题的调查研究、案例研究，从实际情况出发，提高研究问题的针对性和实效性。四是研究构建了农村教育发展指数。课题组参考国内外相关研究，结合国内农村教育现状，初步探索和构建了我国农村教育发展指数的指标体系。经过指标标准化处理、指标阈值确定、指标权重确定以及进行指数合成，形成我国农村教育发展的指数体系。为分析研究农村教育建立了一个量化的工具，有助于较为客观地监测评价农村教育发展状况，通过指数比较发现真实问题。研究小组将逐年发布农村教育年度报告。
在城镇化背景下，农村教育面临区域、城乡发展不平衡，教育资源缺乏与浪费并存等新的挑战。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（简称《教育规划纲要》）实施以来，各级政府把教育事业摆在更加优先发展的位置，农村教育获得良好发展契机。本研究从城镇化视角入手，用实证、调查、比较等方法剖析农村教育现状，把握时代脉络，提出现实问题，为相关配套政策的制定提供参考和支撑，推动和促进我国以及各省农村教育改革的不断进步。
发展指数勾画农村教育整体态势
构建农村教育发展指数，可以为了解和掌握农村教育发展现状提供量化分析的工具，为认识农村教育整体现状和发展方向，解决农村教育问题，比较国际间、区域间农村教育发展差异提供独特视角和依据。
在参考联合国教科文组织教育发展指数、世界银行教育统计指标等国外教育综合发展研究情况，以及国内王善迈等人教育发展指数、袁桂林的农村教育发展指标等多项研究的基础上，课题组综合考虑可得统计数据，深入分析我国农村教育事业发展目标和相关政策文件，经多次专家论证，最终构建了农村教育发展指数评价指标体系。指标体系包括普及情况、师资情况、投入状况、办学条件、信息化水平5个一级指标；下设班额、入学率、生师比、教师学历合格率、生均经费支出、生均固定资产、生均教室面积、生均图书册数、生均计算机台数及生均建网学校比例等10个二级指标；每个二级指标涵盖学前、小学、初中、高中4个学段的具体项目共34个。
农村教育发展亮点突出
1.中国农村教育总体发展水平居9个人口大国首位
计算结果显示，中国农村教育总指数得分为0.634，居9个人口大国首位。农村教育机会指数中，中国在学前教育、初等教育入学率方面排在前列。小学入学率超过100%，与发达国家日本、英国持平，且超过德、法、美等国水平。农村教育质量指数中，中国指数为0.796，仅次于墨西哥的0.806。可以判断，中国农村教育总体发展水平优于其他人口大国，入学率等部分指标表现抢眼（见图1）。
2.农村教育发展各级指数呈增长状态
2012年农村教育发展总指数由2011年的0.596增加到0.631，增幅为5.87%（见图2）。一级指标中，农村教育信息化水平指数增长幅度最大，由2011年的0.343增长到2012年0.396，增幅达15.45%；二级指标中的“建网学校”指数增幅最大，由2011年的0.270增长到2012年0.319，增幅为18.10%。
可见，农村教育整体发展势头较好，特别是与硬件建设相关的指标增幅较大，见效较快，如信息化水平、办学条件、投入状况。而与软件建设或者内涵发展相关的指标增幅较小，见效较慢，仍需加大发展力度。
3.教育发展城乡差异状况趋于好转
我国教育发展城乡差异状况指数是在农村教育发展指数基础上构建的，其指标与我国农村教育发展指数相同。数据显示，2007-2012年间，教育发展城乡差异状况指数呈现逐年递增的趋势。其中，投入指数的城乡差异状况提高最快，增加了0.163，其次为条件指数，增加了0.153。说明教育普及状况、师资状况、投入水平、教育条件和信息化水平的城乡差异在逐渐缩小，特别是投入水平和教育条件的城乡差异改善状况更佳。上述情况表明，随着社会经济的持续健康发展，农村教育各项指标的公平程度均在不断提升。
4.城镇化推动农村教育整体水平提高
研究表明，城镇化进程中，农村的受教育人口规模、教育投入水平、学校布局和软硬件建设、教育意识形态等方面都会发生深刻变革；农村教育品质的提升，会提高农村地区人口素质，反过来又推动当地城镇化向纵深发展。通过计算可以看出，农村教育发展水平与城镇化发展水平显著相关，相关系数是0.765（P<0.01）。这就意味着，在一定范围内，城镇化水平越高，该区域农村教育的整体水平也会逐渐提高。
农村教育发展差距尚存
1.农村教育发展水平仍落后于OECD（经济合作与发展组织）等发达国家
与日本、韩国、英国、法国、德国、新西兰、美国等7个OECD国家相比，中国农村教育发展总指数得分落后，仍与其保持较大差距。尽管发达国家缺失贫困率、识字率等多个指标项，但其教育发展总指数均在0.800以上，例如日本高达0.908。可见，我国农村教育发展状况虽然好于9个人口大国，但与OECD国家相比仍有较大差距。例如，OECD国家目前83%的年轻人能在有生之年完成高中教育，而中国目前仅为73%。因此，有必要提高农村地区学校教育的水平，并且为城镇中的农村人群及弱势群体学生提供更多经济上和教育上的支持。
2.各省份农村教育发展指数差异悬殊
各省2012年农村教育发展水平呈两极态势。城镇化率处于中高级阶段的7个省份，农村教育发展水平明显高出其他较低阶段的省份，发展指数大都在0.700以上；城镇化率处于初级阶段和乡村型省份的农村教育发展水平，呈现基本均衡态势，发展指数在0.500上下浮动。各省农村教育发展水平差异悬殊（见图3）。
北京市农村教育发展指数最高，为0.850，其普及指数、师资指数、投入指数、办学条件指数以及信息化水平指数分别为0.782、0.945、0.978、1.000、0.824，均位列全国首位。河南省农村教育发展水平整体最弱，指数为0.386，其短板主要为信息化水平、投入水平和师资水平3个指标，指数分别为0.192、0.241和0.583，均列全国末位，这3个领域也是该地区农村教育发展亟需关注的重点所在。
投入水平悬殊是造成省际差异的主因，例如，北京的农村初中的生均教育经费支出为47365.17元，而贵州省仅为4357.33元，相差4万余元。由于投入水平不同，造成各省份农村教育发展的师资状况、办学条件等指标差异明显。
3.班额过大仍“居高不下”
2012年，农村基础教育平均班额指数全国平均水平为0.472，有19个省份超过这一水平，说明大部分省份农村教育班额状况仍然堪忧（见图4）。尽管城镇化加速发展会带来农村受教育人口的迅速减少，但在城镇化率超过50%的18个省份中，仅江苏、重庆、湖北、山东和宁夏5个省份的平均班额指数低于全国平均水平。在城镇化率低于50%的13个乡村型省份中，也有近1/2的省份农村基础教育平均班额超过全国平均水平。
农村学校布局调整是造成部分省份农村学校平均班额过高的主因。例如，2010年数据显示，农村小学在10年间的撤并率约为49.3%，北京的农村小学撤并率高达57.81%，同时期北京农村小学生仅减少了50.18%。因此，应充分考虑农村现实，增加资源配置特别是农村教师数量来改善农村教育质量。
4.农村寄宿制学校发展“中部塌陷”、“小学塌陷”现象突出
农村寄宿制学校已成为我国农村义务教育的重要办学形式。2012年，农村中小学寄宿学生总数为2710.7万人，占当地中小学在校生总数的26.2％，初中生总体寄宿率更是达到了53.89％。农村寄宿制办学形式也正逐渐从西部向中东部推进，农村中小学实行寄宿制已是大势所趋。目前，农村寄宿制学校发展存在重西部、轻中东部，重初中、轻小学的现象。西部地区寄宿生规模最大、寄宿率高，一直是农村教育发展和政策制定时关注的重点。而中部地区的河南、湖南、湖北、江西等省的寄宿生规模和寄宿率也非常高，甚至超过西部的多数省份。如河南省农村中学阶段寄宿生占全国总体的12.14%，位居首位；小学阶段寄宿生规模仅次于云南省，占全国总体的9.72%。相对于西部省份而言，中部地区寄宿制学校发展困境突出。2012年中部地区小学和初中办学条件、教师队伍的多项指标差于东部和西部地区，并且差距仍在进一步拉大。
寄宿制小学比寄宿制中学面临的发展困难更大。虽然2012年农村小学寄宿生总体规模只占到中学总体规模的一半多，但有11个省小学阶段的寄宿生总体规模达到30万以上，超过了中学阶段寄宿生规模不足30万的13个省，个别省份如云南省、青海省的小学阶段寄宿生规模甚至超过了本省的中学阶段寄宿生人数。2012年在办学条件、教师队伍等多项指标方面，小学都低于初中，而小学生年龄小，需要获得的照顾更多，小学寄宿制学校的投入成本不应比中学低。
政策倾斜力度偏小是造成“中部塌陷”和“小学塌陷”的主因。从各类国家支持性政策分析看，西部获得明显支持，东中部特别是中部寄宿制学校获得偏少支持。2006年实施农村义务教育经费保障机制改革以来，国家对免学杂费资金、公用经费补助资金的安排都是由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，中部分担比例高于西部。国家实施的一系列重大工程项目，其投入对象中西部地区所占比例更大。已实施的重大工程项目建设中也存在重校舍、轻配套，寄宿制学校建设重初中、轻小学的状况。在国家政策支持下，西部中小学办学条件的很多指标改善幅度大于中部，硬件改善先于软件提升，这都导致了地区差距、学段差异进一步加大。
结论
准确把握我国农村教育的发展现状，高度重视农村教育发展问题，完善和调整发展政策与措施，方能使农村教育取得跨越式发展。在推进城镇化的进程中，农村教育要改革适应，更要超前布局。
1.将农村教育作为教育工作的重中之重
农村教育在我国的教育体系中占有很大比重。在教育现代化和农业现代化进程中，农村教育的发展至关重要。在推进城镇化的进程中，农村教育不但要改革适应，还要超前布局。在推进教育公平的进程中，加快发展农村教育依然是紧要任务。正因如此，党中央和国务院多次指示，农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用，在构建中国特色现代国民教育体系和建设学习型社会中具有重要地位，要作为教育工作的重中之重。
2.在确保教育公平基础上走内涵发展之路
当前，我国农村义务教育保障支持的政策体系基本形成。落实“全国中小学校舍安全工程”、《农村义务教育薄弱学校改造计划》等政策项目，使我国农村基础教育办学条件迈上了新台阶。尽管如此，面对城乡差距，在推进城乡基本公共服务均等化进程中，加快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，适当提高农村义务教育生均公用经费标准仍是重要任务。但数据也显示，农村学校硬件指标的改善幅度远高于师资状况等软件方面的改善。因此，应进一步完善和落实农村义务教育学校教师特岗计划、免费师范生制度、国培计划等重大政策，加大对农村学校尤其是农村教学点的倾斜力度，逐渐将支持重点由财力投入与硬件建设转向提升农村教师素质与教育质量的软件建设，促使农村教育走内涵发展之路。
3.农村教育先行缩小省际间教育发展差距
《教育规划纲要》指出，我国“城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后”。坚持农村教育发展先行，从最困难的地方做起，补齐区域内教育发展“短板”，可有效缩小城乡差距和省际差距，推进城乡教育一体化，实现基本公共教育服务均等化。除继续支持西部省份外，要加大对“中部塌陷”省份的支持力度。例如，河南、湖南、江西等农村义务教育在校生规模大、学校多的省份，其经济发展水平并未明显高于西部省份，依靠自身财力很难解决农村教育的难点问题，迫切需要国家层面的大力支持。
4.全方位关注农村寄宿制小学
相较而言，2008-2010年间，大部分省份农村教育发展和经费投入更多关注农村初中阶段。2004年以来的农村寄宿制学校建设工程、中西部农村初中校舍改造工程等都以初中寄宿制学校为主，这导致农村寄宿制小学的办学条件明显落后于初中。生活自理能力、安全问题是农村寄宿制学生面临的最大困难。而在农村寄宿制小学，这一问题尤其突出。因此，在实施义务教育学校标准化建设，整体改善农村寄宿制学校办学条件的过程中，要关注寄宿制小学，配备合格专任教师和必要的生活教师，为学生全面发展与健康安全成长提供切实保障。（本报告由中国教育科学研究院基本科研业务专项基金项目（2013）“农村教育发展研究”课题组完成。）
