同在一片蓝天下。
编者按
随迁子女异地就学是关乎民生的大事。要解决好这一难题，建立合理的各级政府经费分担机制是关键。
近日，从全国财政工作会议传来消息，财政部将在今年启动随迁子女教育经费可携带机制的探索。这一新办法能否化解流入地政府的经费困局，让钱随人走，钱尽其用？听听专家、局长们怎么说。
浙江省宁波市教育局局长沈剑光：
流入地有了“解压阀”
从全国财政工作会议获悉，2015年财政部将以学籍信息管理为基础，探索建立教育经费可携带支持机制，化解随迁子女异地就学的经费困局。
这有利于进一步解决随迁子女异地就学问题，提高流入地政府教育财政统筹能力，提升随迁子女享受优质教育资源水平。
经费携带如何实现
宁波随迁子女入学具有学生规模较大、流入区县集中等特点，这在全国经济发达地区具有一定代表性。统计显示，宁波随迁子女接受义务教育的人数为26.43万，其中初中5.26万，小学21.16万，占全市义务教育阶段学生总数的39.31%。在公办学校就读人数共21.49万，占总人数的81.31%，接纳人数为全浙江省之最。
此外，全市义务教育阶段随迁子女学校共有119所，其中公办51所，民办68所。随迁子女就学对流入地城市的教育格局、经费、土地、校舍和师资等资源承载能力形成极大的挑战。
目前，中央财政主要采取“以奖代补”方式，对随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。教育经费可携带支持机制的建立，可以推进中央财政从“以奖代补”过渡为专项转移支付，从而建立随迁子女教育经费投入分担机制，有利于提高流入地政府解决随迁子女就学的积极性，有效破解随迁子女的教育经费困局。
从操作基础来看，浙江省是全国首批实施中小学学籍信息管理系统的试点省份，宁波也已经完成了学籍信息管理系统建设，实现了“一人一籍，籍随人走”的随迁子女就学状况动态监管和全程跟踪，为教育经费可携带支持机制搭建了扎实的财务管理平台。
新增经费向谁倾斜
宁波通过建立和完善随迁子女接受义务教育的工作机制，逐渐摸索出了一套用足、用好经费的经验。
2006年，宁波对符合条件的随迁子女逐步免除了学杂费、借读费、课本费和作业本费；2007年，宁波开始实施外来务工人员子女与当地适龄儿童共同成长、外来务工人员子女就学环境改善、外来务工人员子女学校教师素质提升、外来务工人员助学行动、外来务工人员子女学校规范管理五项行动计划，逐步建立起随迁子女学校设施设备和生均经费补助制度、考评奖励制度、教师工资和社会保险补助制度等。
通过实施五项行动计划，统一了各部门和社会各界配合、支持保障随迁子女入学的认识，为将随迁子女义务教育纳入各地公共教育体系创造了良好的条件。
宁波除了将中央补助资金用于接收随迁子女的学校补充公用经费外，还设立引导性专项奖励经费，积极扶持民办随迁子女学校改善办学条件，重点用于学校食堂升级改造、教育信息化建设、标准化学校改造等方面，并向接收随迁子女较多、条件薄弱的城市学校倾斜，与学校规划布局相结合，集中资金解决最突出、最急需的问题。
从2007年起，宁波市本级财政性教育经费安排800万元设立了引导性专项奖励经费。这一举措强化了考核奖励作用，改善了民办随迁子女学校办学条件。2012年年底，宁波市119所随迁子女学校都通过“平安校园”达标评估。2014年年底，90所随迁子女学校通过浙江省义务教育标准化学校评估。
如何保障机制运行
教育经费可携带支持机制的建立，需要汇集各地经验，完善国家层面的顶层设计。
完善全国中小学生学籍信息管理系统，实现“一人一籍，籍随人走，钱随人走”的随迁子女就学状况动态监管全覆盖和全程跟踪。
加大中央教育转移支付投入，建立健全与公共财政体制相适应的教育经费增长机制，逐年增加教育经费中央转移支付比例，保障中央教育转移经费稳定来源和逐年增长，有力解决流入地政府教育经费缺口问题，并逐年提升生均公用经费标准。
加强流入地市级政府教育财政统筹，重点倾斜、集中投入，将经费用于急需投入的领域，并强化引导性专项经费的使用和管理，发挥引导性作用。
建立规范有序的教育经费审议拨款机制以及教育财政拨款的追踪问效、动态管理和公共监督机制，强化对教育专项经费的管理，提高教育经费的使用效率和透明度。
江苏省苏州市吴江区教育局副局长沈正元：
管好用好这笔经费
据相关部门统计，到2013年年底，全国流动人口为2.45亿。据预测，到2020年，这个数字将刷新为2.8亿，2030年将达到3.1亿。未来，保障随迁子女平等享有受教育权将是一项重要而艰巨的任务。因此，建立和完善经费保障机制尤为重要。
财政部将探索建立教育经费可携带支持机制，这是保障随迁子女平等享有受教育权利的重要举措。但是从具体操作层面考虑，还有问题需要厘清。
钱谁出？这个钱应该是一个凑起来的“份子钱”，中央政府、流出地政府、流入地政府共同出资，为孩子办学。流出地政府不能“吃空饷”，应该转出一部分随迁子女教育经费，这可以在一定程度上减轻流入地政府的财政负担。同时，流入地政府也必须承担相应的义务，明确配套费用。流入地社会经济的发展，尤其是财政收入的增长离不开外来人员的贡献，其子女应该共享该地区经济社会发展的成果。中央政府也要设立适当的专项经费，给予一定的补助。
钱谁管？中央政府与流出地政府、流入地政府可以是一种委托代理关系。流出地政府委托中央政府解决随迁子女入学问题。流入地政府则接受委托，向随迁子女提供教育公共服务。还需要建立一套标准，为随迁子女提供标准化的教育条件，如学制、教材内容、教育经费的使用都要有相关规定。中央政府要做好经费的统筹划拨和奖励工作，协调流出地、流入地关系，使两地由“推手”博弈转变为合作博弈。
钱该怎么用？有关部门需要制定相关的配套文件，进一步明确流出地和流入地政府的权、责、利，同时，需要建立专项督导机制，对各地各校科学使用携带经费的情况予以评估和监控。
钱怎么给，该给谁，也是一个问题。钱如何给的问题比较好解决，可以依据全国统一联网的学籍系统，以教育券的形式操作。凡是从流出地转到流入地的学生，只要在学籍管理网上操作，便可产生虚拟的教育券。信息由中央政府的相关管理部门汇总统计，然后协调两地进行经费的收缴划拨。因为随迁子女流动性很强，中途转学的比例很大，建议以学年度结算。至于给谁的问题，主要是要明确经费给哪一类学校。公办学校能享受这笔补贴，民办学校也应该同样享受补贴。
还要处理好可能产生的两个问题，就是择校和空巢。择校也是一种迁移，但是与随迁子女入学不一样，不是基本保障问题。所以要明确在一定范围，尤其是同一个县（区）内的移动不应该纳入随迁携带范围。这样既减轻流入地压力，也避免流出地中小学成为“空巢”，造成教育资源浪费。
重庆市江北区教育委员会主任马培高：
教育问题的社会解法
以学籍信息管理为基础，探索建立教育经费可携带管理办法，可以从根本上建立起外来人员子女接受义务教育的经费筹措保障机制，大大减轻流入地政府的财政负担，提高地方政府保证外来人员子女正常入学的积极性。这一尝试值得期待。
但可以预见的是，随着社会经济的发展和制度机制的健全，人口流动的现象会更加频繁，随迁子女异地就学的数量也会日益增加，由此带来的问题也不容忽视：
资源问题——区域性资源承载力不够
一般情况，越是发达的地区，越是发展好的区域，人员就越会向这些地方集中，这就导致部分地区教育资源承载压力增大，出现校舍生均占地面积严重不达标、师生比失衡、教师工作量急剧增加的状况。
截至2014年，重庆江北区开放了34所公办中小学作为外来人员（含进城农民工）子女入学定点学校，占全区公办校的70%。作为都市核心区，江北区的城市建设和经济发展较快，具有一定地域优势和居住吸引力，外来人员子女入学需求急速增长，教育资源紧缺的问题日益突出。全区中小学义务教育阶段共有学生54750名，其中随迁子女27913名，占了50.98%。截至2013年，全区小学和初中学校整体上接纳能力已经饱和。
择校问题——优质学位难满足需求
区域教育校际之间的均衡具有相对性，加上目前社会上严重的就学从众心理，外来人员也无疑会向一个区域相对优质的学校聚集，加剧择校现象，从而导致本地居民认为外来人员挤占了他们的优质教育资源，产生抵触情绪。
升学问题——初中升高中渠道不畅通
随迁子女均能免试升入初中，但按照当前的户籍制度，他们还不能在重庆报考联招学校，不得不提前回户籍所在地，参加当地的考试，然后再进入当地高一级学校就读。全国各地课程改革不同步，招生制度彼此各异，成了学生升学路上的巨大障碍。
经费问题——各地教育经费存在差异
在具体操作上，还涉及到可携带教育经费的具体标准及这些费用的具体承担主体，应统筹考虑财政性教育经费的地区差异等综合因素。
政府统筹，突破资源瓶颈。“下好一盘棋，打好总体战”，发挥好政府在教育发展中的主导作用，发动社会共同参与，建立起公办民办并举的办学体制，推动教育资源优质、共享。首先，盘活存量。在摸清区域教育需求的前提下，适当调整现有教育资源的分布，实现资源利用的最大化。其次，做大增量。加快新建学校的建设，实现就近解决新入住居民子女的教育问题。科学预测入学情况，合理规划校点布局，做到超前满足区域内和外来人员子女的入学要求。
缩小校际差距，做到高位均衡，解决“择校”问题。“办好每一所学校，让每一所学校都成为选项”仍然是当前实现教育公平的有效途径。第一，政府要加大投入，推进学校标准化建设，确保校际之间硬件均衡。第二，探索优质教育资源集群式发展机制，打破校际资源壁垒，充分发挥各校资源品牌输出作用。可以通过实行学区化管理和推进学校联盟建设，盘活资源存量，使有限的教育资源形成聚集效应。第三，大力发展民办教育。以“名校联盟”、“品牌输出”的方式与楼盘配套学校合作办学，满足家长、学生多样化的选择和多层次的入学需求。
加强宣传，改变观念，融合两类群体。外来人员子女入学问题不仅是一个教育问题，也是一个经济问题和社会问题，要站在推动社会和谐发展的高度来看待和解决。要加强宣传，认识到外来人员为本地区经济发展做出了重要贡献，解决好他们子女的入学问题是应有之道。
当然，也要引导社会群众特别是外来人员科学认识学校的好与差，尽量消除从众心理和面子思想，就近入读，杜绝择校现象。
链接
截至2013年年底，全国义务教育阶段随迁子女一共1277万人，占义务教育学生总数的9.3%。
解决随迁子女义务教育问题采取的是“两为主”政策，就是以流入地为主，以公办学校为主。在公办学校就学的比例，2013年达到了80.4%，比2012年略有提升。
除了在公办学校就读以外，上海、浙江还采取由政府向民办学校购买学额的方式，让39万名在民办学校就读的学生享受了政府购买学额服务。
国家财政性教育经费保障随迁子女就学的比例已经达到了83.5%。以公办学校为主接收随迁子女就学的格局已经基本形成。
专家观点
迈向公平的坚实一步
■袁连生
我国基础教育财政体制是各级政府分担教育经费。外来人员随迁子女的教育经费，按现行法规和政策，以及外来人员对城市的贡献，应该由中央政府和外来人员工作地政府负担。
中央政府对基础教育特别是义务教育的财政转移支付，很大一部分是按各地学生人数计算的。由于学生学籍信息的不完善，一部分已经进入外省市、外区县城镇的随迁子女，可能还统计为户籍所在地的学生数，中央和省级政府还在对这一部分学生提供转移支付资金，形成原户籍地“吃空饷”而流入地得不到转移支付资金、不愿意为随迁子女提供公办学校学位的不公平状况。
建立随迁子女教育经费可携带机制，主要是根据准确的学籍信息，中央和省级政府对已经进入外省市、外区县城镇的随迁子女，将其应得的转移支付资金，由过去拨付给户籍地政府转为拨付给流入地政府。
也可以计算出中央和省级政府对每一位义务教育学生的转移支付资金，将其转化为教育券发给学生，由其转交给流入地学校兑换为教育经费。
但应该指出的是，尽管中央和省级政府的义务教育转移支付资金投入很大，但大多数地区义务教育经费还是由区县政府负担为主。随迁子女户籍所在地的区县政府自己负担的经费，是没有理由也不可能携带的。
因此，可携带的那部分转移支付资金远远低于随迁子女在流入地的教育成本，不可能解决其在流入地的教育经费问题。
随迁子女的教育经费需要由中央政府主导，建立包括中央政府在内的各级政府共同分担的机制。
（作者系北京师范大学经济与工商管理学院教授、博士生导师）
