■本报记者 李凌 蒋亦丰 阳锡叶 宋潇潇 赖红英
随着1月9日海南公布异地高考政策，全国31个省、自治区、直辖市，除青海、西藏、新疆外，已有28个省份公布了随迁子女异地高考方案。
记者综合华中师范大学教育科学学院教授范先佐、上海教育考试院研究员李立峰的分析发现，28个省份的政策大致可以划分为四种类型：第一类是北京、上海、广东、天津等核心区域，异地高考门槛高；第二类是西部省份，门槛相对较高；第三类是浙江、福建、江苏等外来人口较多的省份，门槛相对较低；第四类是湖南、江西、安徽等人口集中输出省份，门槛低。
为什么异地高考的门槛，北上广津最高，西部省份其次，外来人口相对集中的江浙闽等省份反而相对较低呢？各地在推进异地高考改革过程中面临哪些困境，采取了哪些不同举措呢？记者对此进行了调查采访，针对四种类型作了如下深度剖析。
北京、上海、广东、天津等地，利益博弈激烈，资源矛盾突出
高门槛渐进式改革背后的重重困境
【故事】
10年前，杨琪（化名）和老公从黑龙江来到北京打拼，拥有合法稳定职业，2004年开始纳税、缴纳社会保险，随后又办下工作居住证，买房安家，在北京扎根。为了不让儿子成为留守儿童，杨琪一直把儿子带在身边，儿子从小学到高中都在北京就读，拥有完整的学籍和就读经历。
从2012年下半年以来，为了给儿子争取异地高考的权利，每周四上午，杨琪都会与几十个跟她有着类似情况的家长来到北京市教委信访室，表达自己的愿望和诉求。“本以为像我们这种情况，够得上异地高考的门槛。”杨琪说，“没想到，北京的方案出来，一点口子都没开，太令人失望了。”这也意味着，杨琪不得不辞职，带着正在读高三的儿子，回到老家黑龙江参加高考。
【分析】
经过千呼万唤，北京、上海、广东、天津等流动人口最多、最受社会关注的省份，终于赶在2012年年底之前，公布费时近一年制定的异地高考方案。四地门槛之高，引起了社会广泛争议。
北京的方案只是过渡政策，即使符合较为严格条件的随迁子女，也只能在北京参加中职、高职考试，尚未有放开本科招考的方案；上海则延续了一贯与居住证挂钩的思路，只有符合A类居住证的随迁子女，才可就地考取本科，其他类型的居住证，只能报考高职；广东则实行渐进式改革，逐步放开，到2016年允许随迁子女就地高考；天津也只是公布随迁子女参加中高职考试的方案，并未涉及本科招考。
公平之辩：机会公平VS 结果公平
曾经三次上书国务院，呼吁放开异地高考的宪法学专家、北京大学教授张千帆认为，随迁子女享有平等受教育权和入学机会，异地高考条件不能过于苛刻，北上广等地随迁子女数量巨大，或可设置一定的门槛，但不宜过高，受教育权和升学机会是随迁子女基本权利，不能取决于家长的地位、职业、社保纳税年限等。
“家长的社保、纳税年限以及居住证明，只是用来证明随迁子女并不是高考移民，而不能成为歧视随迁子女的门槛。”张千帆表示，北上广目前的方案，尤其是上海、北京，对家长设置了过高的门槛，将大部分随迁子女拒之门外。因此，对于三地的方案，张千帆评价为：广东，及格；上海，不及格；北京，零分。
长期致力于高考招生制度改革研究的厦门大学教育研究院院长刘海峰则表示，在京津沪等地，保障随迁子女的入学机会与保障户籍学生升学考试权利之间，存在着机会公平与结果公平的“两难”困境：门槛过高，则无法保障随迁子女入学机会，不利于机会公平；但门槛太低，则会导致大量高考移民涌入，损害当地学生的升学权利，引起新的不公平。
“透过强烈的就地高考的民意诉求，我们已经看到，家长们不仅仅是简单地追求平等的权利，更重要的是想分享京沪等地优厚的名校入学机会。没有基本的入学机会绝对不公平，但通过异地高考来分享名校的入学机会，这是以一种新的不平等代替另一种不平等。”曾写作《中国高校招生考试中的区域公平研究》一书的李立峰认为。
刘海峰表示，在各方利益、观点十分对立的情况下，应充分调研，渐进地加以调整或放开。在机会公平与结果公平之间求得平衡。“从这个角度去看，京沪等地推行高门槛、渐进式改革，有其必然性，体现了循序渐进、逐步放开的原则。”
利益之争：户籍人口VS 外来人口
范先佐告诉记者，异地高考涉及多个利益主体，包括政府、当地户籍人口与外来人口，利益的博弈影响到制度设计以及异地高考的门槛。
范先佐表示，在现行户籍制度和分省定额录取的高考招生体制下，无论是义务教育阶段的优质教育资源，还是高校尤其是名校的招生录取指标均与户籍挂钩。北上广津等地随迁子女数量巨大，占学龄人口的比例也远远高于其他地区，他们希望放开异地高考的诉求，势必影响到户籍人口的既得利益，引起户籍人口的抵触和担忧。
记者综合有关媒体数据发现，除广东三本以上录取率略高于30%之外，京津沪三地的二本以上录取率均超过50%，甚至有城市达到70%，远远高于其他省份。而四地随迁子女数量巨大，所占比例也较大，北京和上海均超过40%，广东超过20%，天津也接近20%。“如果完全放开异地高考，即便中央能够协调部分招生录取指标，四地想要保持这么高的录取率根本不可能。这就会损害到当地户籍考生的既得利益。”一位不愿具名的专家表示。
在北京、上海等地，由异地高考所引发的部分户籍人士与非户籍人士的利益博弈呈公开化态势。2012年10月中下旬，争取异地高考权利的非京籍家长，与反对开放异地高考的京籍人士一度在北京市教委信访室发生拉扯。在上海，同样也发生过类似的情景。
张千帆认为，要靠高门槛来消除高考移民以及外来人口的大量涌入，无疑是饮鸩止渴，必须消除高考招生中的区域歧视，打破高考特权，才能从根本上消除京沪等城市面临的人口、资源困境。
在21世纪教育研究院副院长熊丙奇看来，京沪津等地的高门槛是意料之中的事情。“地方政府是重要的利益相关者，既然国家把制定异地高考政策的权力交给地方政府，地方政府就会根据自身利益设置合适的门槛，渐进式推行改革。”熊丙奇表示。
事实上，京沪津粤等地制定异地高考政策，不约而同选择“分步实施、逐步解决，先职业教育后普通教育，先中高职后本科，先借考后高考”的思路，除了考量外来人口和户籍人口的利益诉求之外，还参考了当地教育经济社会发展状况，充分考虑了城市的功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力。
资源之困：特大城市发展不可承受之重
记者从北京、广东等地教育部门获悉，由于教育资源准备不足，再加上建设周期较长，使得两地根本不可能马上全面放开异地高考。据广东省统计，如不设准入条件，每年将有超过20万的随迁子女进入高中阶段就读。而且，由于随迁子女80%以上集中在珠三角地区，按现有学生测算，仅珠三角地区将至少要增加200多所初中和高中，新增学校所需的土地、师资、投入等，广东在短期内根本无法承受。
更为严峻的形势是，在全国普遍出现学龄儿童人口下降、高考人数呈减少趋势的情况下，由于人口向发达地区流动、生育高峰到来等因素的影响，北京、上海以及广东未来参加高考的人数，将会呈现上升趋势。广东省本地高考生源以每年平均增加4万多人的速度持续增长，预计到2014年和2015年将处于高峰期。因此，异地高考从2016年放开。
而北京从2011年开始进入随迁子女高峰期与本市户籍学龄人口高峰期。到2014年，北京市小学一年级入学人口将由目前的10万人左右剧增到18万人左右，增长率高达80%，之后几年仍将呈持续增长趋势。即便不考虑放开异地高考可能带来的新的学龄人口增加，2020年前北京也将面临巨大的基础教育学位缺口。“从这个角度来看，北京的异地高考至少在近几年内难以放开。”那位不愿具名的专家表示。
“除了教育资源紧张之外，资源的严重匮乏，也决定了这些地方异地高考的步伐不会太快。”刘海峰表示。
据2010年人口普查数据显示，北京市常住人口2018万，非户籍人口700多万；上海市常住人口突破2300万，非户籍人口890多万。庞大的人口规模与城市资源环境、公共服务有限供给之间的紧张关系已经非常突出。刘海峰表示，其中北京最为突出，北京是我国最缺水的大城市之一，人均水资源占有量2010年只有124.3立方米，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线。
“如果异地高考方案对社会释放过高预期，为分享优质教育资源而举家迁移来京的情况不是没有可能出现，可能引发‘教育福利拉动型’人口增长，北京城市资源环境的承载压力将进一步加大。”北京市社科院副研究员姚兵称，“到那时，不管是京籍还是非京籍，所有孩子受教育的权利都会打折扣。”
海南、云南、宁夏、陕西等西部省份，外来人口占比较大
设置较高门槛防止高考移民涌入
【故事】
颜女士一家在广西居住已经有十多年，虽然是湖南户籍，但颜女士的女儿一直在南宁念书，如今她已经是一名初二学生，可以算是一名“老南宁”。考虑到湖南与广西的教材差别太大，颜女士打算让女儿转学回湖南读初三，并在当地参加中考。幸运的是，随着广西异地高考方案出台，像颜女士女儿这样的情况，有望在南宁参加高考。颜女士一家人再也不用为高考升学的问题担忧了。
【分析】
西部省份的异地高考方案普遍门槛较高，以广西为例，对随迁子女除了要求高中3年学籍和就读经历之外，还要求初中就读3年并取得初中毕业证，家长拥有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁）3年以上。在谈到设置较高门槛的初衷时，广西教育厅有关负责人介绍，主要依循两个原则，即对于在广西完成初中阶段义务教育的随迁子女可适当放宽报考条件、对于高考移民要从严限制。
为了防止高考移民的大量涌入，作为高考洼地的西部省份普遍设置了较高的门槛，或者推行渐进式改革。范先佐分析指出，西部省份异地高考政策呈现出以下特点：
一是放开时间相对较晚。贵州、宁夏、海南从2014年开始正式实施；甘肃从2015年开始推行；陕西则要到2016年才实施异地高考方案。另外，还有西藏、青海、新疆尚未出台正式的异地高考方案。
二是门槛相对较高。宁夏、贵州、广西、陕西、甘肃、内蒙古均在不同程度上，对初高中学籍、职业住所、社保或养老保险作出要求。
三是外来人口占比相对较高。新疆、海南、宁夏、西藏、内蒙古、青海等６个省份的外来人口占常住人口的比重均超过5%。“由于这些地方基础教育相对薄弱，外来人口一般不会将孩子带在身边就读，而是放在中东部老家。”范先佐说，“不过，一旦以低门槛放开异地高考，外来人口很有可能将孩子带过来，对本地高等教育入学率产生较大冲击。”
四是高等教育并不发达，但是高考录取率并不低。2012年，内蒙古、青海、海南等地高考录取率均在90%左右，青海、海南本科三批以上录取率超过50%，甚至高于部分中东部省份。“这是由于近年来，教育部将新增招生指标向中西部不发达的省份倾斜，促进了这些省份高考录取率的提高。”范先佐说，“倘若这些地区放开异地高考，好不容易形成的招生公平，又会打破。”
浙江、江苏、福建等地，对外来人口包容，资源承载能力足
低门槛放开具有示范样本意义
【故事】
段先生在浙江省台州市务工，老家四川已没有亲人，只能把女儿段机梦带在身边，在当地接受教育，从小学五年级一直读到高三，但户籍这个坎，始终是段先生和女儿心里放不下的石头。2012年12月29日早上，班主任打来电话说：“浙江发布了异地高考政策，你可以在这边参加高考了。”听到这个消息，段机梦情不自禁流下眼泪：“那天晚上我连做梦都在笑。”
【分析】
浙江、江苏、福建三地的外来人口数量和比例，仅次于京沪粤等地。三地的高考录取率也较高，均在85%左右，其中三本以上录取率在50%左右，有关专家曾经指出，这三地是异地高考压力仅次于北上广的地区。
不过，三地公布的异地高考政策，门槛却相对较低。范先佐告诉记者，异地高考的改革，需要主客观条件的配合。主观条件包括当地政府、户籍人口对外来人口是否能够包容，客观条件则包括：当地基础教育能否接纳外来人口随迁子女；随迁子女的到来会不会对当地高等教育产生冲击；当地环境资源能否承载外来人口的涌入。
从这些主客观条件分析，范先佐表示，相对于北上广津等四地，江浙闽显然已经具备较为成熟的条件，因此能够以较低门槛放开异地高考。“这些地区对于外来人口的包容心都比较强。认可外来人口对当地经济社会发展所作出的贡献。在教育布局上，这些地区普遍都考虑到随迁子女的需求。”范先佐说。
与主观上的包容相适应，这些地区随迁子女在公办校就读比例也相对较高，据统计，2011年，浙江省74.2%的进城务工人员随迁子女在公办校就读，绝大部分是外省籍人口；福建省89%的进城务工人员随迁子女在公办学校就读。“这说明，这些地区基础教育阶段能够较好地接纳随迁子女入学需求，不会对当地教育秩序造成冲击。”范先佐表示。
“总体上来看，这些地区的高等教育适龄人口呈下降趋势。”范先佐分析称，“这意味着以低门槛放开异地高考方案，并不会对当地高等教育入学产生太大冲击，而且从一定程度上来讲，还能够缓解当地中高职的生源危机。”
在刘海峰看来，江浙闽等地放开异地高考还有一个得天独厚的优势，“江浙一带基础教育质量非常高，外来人口要想赢过本地考生，实际比较困难。这也杜绝了高考移民的可能性。”
记者了解到，浙江异地高考方案出台后，部分学生依然打算回原籍参加高考。嘉兴一中学生小沈是甘肃人，他觉得甘肃的高考竞争没有浙江激烈，难度也没有浙江大，回甘肃参加高考胜算会更大一些。
范先佐指出，江浙闽等地区放开异地高考，体现了高考改革的方向，能够缓解特大城市的压力，并提供解决这一难题的实践经验，形成有利于改革的大环境，具有重要的示范意义和推广价值。
湖南、江西、安徽、四川等中西部省份，外来人口较少，高考竞争激烈
异地高考压力最小门槛普遍较低
【故事】
湖南省长沙市稻田中学高三理科班学生徐宇，来自江西省上饶市玉山县。当记者问到他对湖南异地高考政策的想法时，这名17岁的小伙子一脸惊讶：“报名跟本地同学一样，没感觉有什么差别啊，也没什么其他手续。”
徐宇告诉记者，2012年12月中旬，他就在学校报名参加湖南高考，没有任何程序上的麻烦。“如果没有异地高考的政策，那就准备回去考。”徐宇告诉记者，尽管在湖南高考，被好学校录取的几率可能比在老家考稍微低一些，但全家都在这边，回去高考反而不方便。
【分析】
对于绝大部分中部省份以及绝大部分西部省份而言，制定异地高考方案并没有太大的压力。范先佐指出，以江西、湖南、安徽等地为代表，这些地区外来人口普遍较少，其中部分省份还属于人口集中输出地区，当地基础教育质量相对较好，高考竞争激烈，录取率在全国处于中下游水平，不用担心高考移民问题，制定异地高考方案的压力普遍较低，因此门槛也相对较低。
记者分析2010年人口普查数据、2012年各地高考升学率发现，只对学籍、就读经历或者父母（或监护人）资质提出要求的低门槛省份，除了江浙闽等三地，还有13个省份，分别是河北、山西、辽宁、黑龙江、山东、河南、安徽、江西、湖南、四川、重庆、湖北、吉林，这些地区外来人口占常住人口的比例普遍在2%左右，最高不超过5%。其中安徽、四川、河南、湖南、江西是我国跨省流出人口最多的５个省份，2011年跨省流出人口分别占到全国总数的18.4%、16.94%、10.81%、9.94%、8.66%。随迁子女就地参加升学考试的需求较小。
这些地区异地高考方案分为两种模式：一种是“学籍模式”，只对学生学籍和就读经历作出要求，包括山东、江西、安徽；另一种是“学籍加家长资质模式”，包括河北、山西、辽宁、黑龙江、河南、湖南、四川、重庆、湖北、吉林。
记者调查发现，这些省份的外省籍学生呈现出两极趋势：来自京津沪以及西部省份等高考洼地的学生，多倾向于回乡考试；而来自于与这些省份类似的基础教育质量较好、高考竞争激烈的外省籍学生，则更愿意留下来考试。
28省份异地高考方案对比分析图