农村公共财政问题研究 节选
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我国是一个历史悠久的农业大国，农业在经济社会发展中有着举
足轻重的地位。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会
安。但是由于多方面的原因，我国农村的发展已经远远落后于城市，
农民的收入与城镇居民的收人的差距也明显拉大。加快农业发展，促
进农民增收，保持农村稳定，成为从中央到地方的头等大事。2004～
2007年，中央连续出台了四个“一号文件”，制定了促进“三农”
发展的一系列政策措施。党的十七大报告再一次明确提出：“解决好
农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为
全党工作的重中之重。”
为全面贯彻落实党中央、国务院的方针政策，近年来，公共财政
把支持解决“三农”问题、促进社会主义新农村建设放在了财政工
作的首要位置，综合运用各项有效的财政政策手段，将公共财政资源
向“三农”倾斜，让亿万农民群众享受到公共财政的阳光。然而，
中国农村公共产品的特殊性、中国农村公共财政制度环境的复杂性以
及解决中国“三农”问题的艰巨性，都决定了进一步建立和完善农
村公共财政体系的必要性。
《农村公共财政问题研究》一书立足于中国特殊的国情，将农村
公共财政作为相对独立的体系进行研究，从多角度、多方位、多层次
围绕农村公共财政这一主题对农村公共财政制度构建、农村公共财政
运行状态，以及县乡财政体制改革情况进行深入分析、探讨，并对近
年来的农村公共政策进行回顾。在此基础上，作者提出，政府既有为
农村经济发展提供公共服务和基础设施建设的职责，又有为小农经济
制度缺陷而进行有效制度安排的重任，在认清农村社会经济发展现状
的基础上，确定公共财政在农村的必然界限和深度。作者还在对县乡
财政运行机理分析的基础上提出了切合实际的改善中国农村公共产品
供给的政策建议。
本书反映了作者独立、系统的思辨研究能力，尽管在理论分析上
还不十分成熟，但其对近年来财政“三农”工作实践的分析评价及
其政策建议仍有着独特的价值，值得一读。书中不足之处，还需要专
家、学者和广大读者批评、指正。也希望作者在今后工作中，继续深
化中国农村公共财政问题的理论探索，为更好地发挥公共财政在解决
中国“三农”问题中的重要作用提供更多更有效的政策建议。
前言
近年来，理论界和实际工作者积极探讨农村公共财政问题，或从
公共资源配置角度强调缩小城乡差距；或从财政体制角度强调缓解县
乡财政困难，增强政府公共财政职能；或从政治体制角度强调加快服
务型政府建设，这些都为我们系统地理解农村公共财政的深刻内涵提
供了丰富的理论知识和实践经验。本书拟将农村公共财政作为相对独
立的体系进行研究，分别从理论形成、制度环境、支出运行、体制设
计、政策效应这五个方面，用五章十九节的篇幅，详细分析我国农村
公共财政存在的问题、作用，阐述农村公共财政体系的特征，以及构
建成农村公共财政制度的路径和内容。
研究农村公共财政必须立足于财政理论的现实发展以及政府职能
的历史变迁，才能深切感受到理论对实践发展的呼应，理论对实践的
指导作用。因此，把农村公共财政作为独立的体系来研究，既是时代
的呼唤，也是全面建设小康社会的需要。
研究农村公共财政必须立足于中国特殊的国情。要从中国二元经
济性质人手，了解农村经济制度、经济水平、意识形态、民主水平，
以及公共产品供给与城市的差别，才能认识农村公共财政完整职能还
应具有保障职能和发展职能，从而确定公共财政在农村的必要领域的
渗透和进入到达的深度。
研究农村公共财政必须立足于中国县乡财政运行机制。1994年
分税制改革主要着眼于财政在财权上的振兴，解决了财政的收入能力
问题，但各级政府在事权上的合理划分以及财政的支出效率问题还远
未解决到位，县乡财政普遍困难弱化了公共服务能力。因此，一方面
要按照公平性、公共性、公益性、法治性的基本要求，整体推进和不
断完善农村公共财政体制建设。另一方面，还应树立绩效理念。通过
建立县级财政经济运行状况指标体系，准确、全面地掌握县级经济财
政运行状况，为科学、客观地评价县乡财政困难程度和地方政府努力
程度与工作实绩打下基础；通过省对县转移支付与县级财政经济运行
绩效状况评价结果相挂钩的办法，改变原来主要依靠县级困难程度的
转移支付办法，促进财政部门更加关注公共支出效率，提高基层财政
公共服务能力。
研究农村公共财政必须立足于乡镇财政职能重要作用。由于中国
农村幅员辽阔、人口众多，经济水平存在较大差异。乡镇财政可以为
农村提供更直接、更贴近的公共财政服务。而广大农民需要能够直接
表达意愿需求的政府机构。因此，乡镇财政职能与政府职能具有高度
统一性。乡镇财政职能作用将长期难以取代。应该通过精简机构、提
高效能、减少乡镇财政行政性成本，建立起有利于促进农民增收、农
村经济社会和谐发展的乡镇财政运行新机制。
研究农村公共财政必须立足于农村公共服务体系具有层次性和渐
进性的特点。明确公共物品的系统供应是现代化社会的一个特征，这
已超出中国农民的经验范围。政府应加快农村公共服务建设，完善农
村公共服务体系。明确农村公共服务体系是处于动态发展的过程，既
受和谐社会的目标约束和导向，也受公共财政物质供给条件所制约。
要从根本上解决这些问题，必须深化各项改革，形成一个促进经济社
会协调发展的体制，资金供给与公共服务质量良性增长机制，从而保
证农村公共服务体系置身于良好的运行环境。
研究农村公共财政必须立足于新的历史起点上。发展现代化农业
是社会主义新农村建设的首要任务，必须取消一切限制农民创业增收
的政策规定，创新土地制度，推进以改善民生为重点的绩效工程；必
须拓展财政政策选择视野，在改革中逐步丰富和发展财政政策手段，
不断完善和创新其实现方式，保持政策的连续性、稳定性，让公共财
政在农村经济发展中发挥作用。
第三章 农村公共财政运行状态分析
**节 政府渠道支农资金规模的总体判断
政府财政渠道支农资金是指政府财政用于支持农业和农村发展的
资金。由于政府财政用于农业和农村的资金涉及农村社会经济文化各
个领域，为了便于问题的讨论，本文所指的政府财政渠道支农资金仅
是政府财政用于农、林、水、气等部门事业费、支援农村生产支出、
农业综合开发支出这三项资金，还包括农业(大农业，下同)基本
建设支出、农业科技三项费用支出和财政农村救济费等农业支出。
一、国家财政支农资金投入实证分析
政府财政渠道支农资金的规模与一定时期的经济发展目标、国家
财力、农业和农村经济发展实际状况、经济管理体制有着密切的关系。
进入-t六五’’时期，中国步入了改革开放时期，农村经济体制
改革已经在部分地区实施，高度集中的计划经济体制和统收统支的财
政体制出现松动，在体制改革的同时，工农产品交易条件有所改善，
与tt五五，，时期相比，国家财政加大了对农业生产资料和农产品收
购的价格补贴。从1979年起，国家提高了18种主要农产品的收购价
格，平均提价幅度为24．8％，同时对超过收购基数的部分实行加价，
到1984年，全国农副产品收购价格总水平提高了53．6％，工农产品
交换“剪刀差”缩小了29．9％。这一时期国家财政对农产品收购价
格实行补贴的大部分是直接支付给农业生产经营者。但由于实行财政
地方包干，特别是农业基本建设和小型农田水利补助费包干给地方，
使得农业基本建设支出和支援农村生产支出出现减少，如果将财政用
于农产品补贴不计算在内，“六五”时期农业财政支出总量与“五
五”时期持平，没有增长。典型的就是与农业生产密切相关的农村
小型农田水利建设补助费在20世纪80年代一直是处于下降的趋势，
直到90年代中期，才恢复到1980年财政包干初期确定的基数水平，
其他财政对农业的资金投入在80年代或多或少也有减少。政府农业
财政投入不足，再加上其他方面的因素，在一定程度上影响了农业的
后劲，进而直接影响了农业的生产，特别是到1985年，中国粮食生
产开始进入徘徊状态。
(一)改革开放以来国家财政对农业投入情况
据2006年中国财政统计年鉴数据整理，改革开放以来，中国政
府财政用于农业的支出从1978年的150．66亿元增加到2006年的
3 172．92亿元，增加了21．1倍。中国财政对农业投入大致经历了四
次高速增长的台阶(见图3—1)。
1．1986年，由于农业特别是粮食生产连续三年徘徊，中国政府把
增加对农业的投入作为财政支出的重点之一。从这一时期开始，财政
支农总量呈现稳定上升态势，政府特别是中央政府采取相应政策措施，
多渠道筹措资金，加大对农业的投入。其中，建立农业发展资金，实
施农业综合开发是一项非常重要的政策。从“七五”时期开始，国家
财政用于农业基础设施投资、支援农村生产支出、农林水气等部门事
业费、财政扶贫支出几乎都是成倍增长，如果加上农产品价格和农业
生产资料价格补贴，国家财政各方面投入农业的资金投入占国家财政
总支出的比重一直在稳步提高。1986年财政用于农业支出从1985年的
153．62亿元增加到184．20亿元，增加了30．58亿元，比上年增长
19．9％，增幅比1984年和1985年分别高11．6个和11．2个百分点。
2．1993年分税制改革之后，由于国家财政收入迅速提升，国家
财政总支出相应大幅度增加，相应的国家财政用于农业的支出增长速
度也随之提高。分税制改革对财政支农支出的影响效应延续到1994
年，1994年财政用于农业支出从1993年的440．45亿元增加到
532．98亿元，增加了92．53亿元，这两年增长率分别为17．1％和
21．0％，增长幅度为1994年以前历史*高水平。1995年略有回落，
1996年继续高速增长，达到700．43亿元。
3．从1998年开始，为应对亚洲金融危机，党中央、国务院果断
决策实施积极的财政政策，财政支出规模空前加大。“九五”时期是
中国农业财政投入增加*快的时期，特别是1998年以来，国家相继
实施积极财政政策、天然林保护政策、退耕还林(草)政策等，国
家财政一方面通过发行特别建设国债，支持包括重要水利工程设施建
设在内的农业基础设施建设，另一方面，在预算内增加对支援农村生
产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出
的安排。“九五”时期，国家财政还相继设立水利建设基金、粮食、
棉花等主要农产品风险基金。1998年，国家财政支农首次突破亿元
大关，财政支出从1997年的766．39亿元，猛增至l 154．76亿元，增
加了388．37亿元，比1996年增长50．7％，增长率为历史*高水平。
1999年财政支农支出略有回落，2000年继续以较高速度增长，达到
1 231．9亿元。
农村公共财政问题研究 作者简介
p>作者简介
郑曦 副研究员，祖籍福建省霞浦县，
1981年毕业于福州大学，现任福建省财政科学
研究所副所长，民进福建省委特邀研究员。从
事财政研究工作9年，研究方向：财政体制、
财政风险、社会保障、“三农”问题、区域经
济发展等。多次承担全国财政科研系统协作课
题、福建省财政厅重点课题及福建省科技项
H，多项成果在全国财政协作课题评比中获奖。
先后在《(财政研究)》、《(中国财经信息资料)》、
