行政法史论丛 节选
dquo;上海政法学院学术文库”
．总 序
中华民族具有悠久的学术文化传统，两千年前儒家经典《大学》即倡言“大
学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”。其意即蕴涵着彰扬学术、探索真理。
而《中庸》论道：“博学之、慎思之、审问之、明辨之、笃行之”，则阐释了学术研究
的治学精神以及达到真实无妄境界的必由之路。因此，从对世界历史进程的
审视与洞察来看，社会发展、科学昌明、思想进步，从来都离不开学术科研力量
与成就的滋养与推动。
大学是国家与社会发展中一个不可或缺的重要力量，而科学研究的水平
则又体现了大学的办学水平和综合实力，是一所现代大学的重要标志。因此，
一个大学的学术氛围，不仅在很大程度上影响和引导着学校的科研状态，而且
渗透和浸润着这个大学追求真理的精神信念。这正如英国教育思想家纽曼所
言，大学是一切知识和科学、事实和原理、探索与发现、实验与思索的高级力
量，它态度自由中立，传授普遍知识，描绘理智疆域，但绝不屈服于任何一方。
大学的使命应是人才培养、科学研究和服务社会；高等教育发展的核心是
学术和人才。因此，大学应成为理论创新、知识创新和科技创新的重要基地，
在国家创新体系中应具有十分重要的地位和意义。上海政法学院是一所正在
迅速兴起的大学，学院注重内涵建设和综合协调发展，现已有法学、政治学、社
会学、经济学、管理学、语言学等学科专业。学院以“刻苦、求实、开拓、创新”为
校训，这既是学校办学理念的集中体现，也是上政学术精神的象征。这一校
训，不仅大力倡导复合型人才培养，注重充分发挥个性特色与自我价值实现，
提供自由选择学习机会，努力使学子们于学业感悟中启迪思想、升华精神、与
时俱进，而且积极提倡拓展学术创新空间，注重交叉学科、边缘学科的研究，致
力于对富有挑战性的哲学社会科学问题的思考与批判，探求科学与人文的交
融与整合。“上海政法学院学术文库”正是在这一精神理念引领下出版问
世的。
“上海政法学院学术文库”的出版，不仅是《上海政法学院教育事业“十一
五”发展规划》的起跑点，而且是上海政法学院教师展示学术风采、呈现富有创
造性思想成果的科研平台。古代大家云：“一代文章万古稀，山川赖尔亦增
辉”；“惟有文章烂日星，气凌山岳常峥嵘”。我相信“上海政法学院学术文库”
的出版，不仅反映了上海政法学院的学术风格和特色，而且将体现上海政法学
院教师的学术思想的精粹、气魄和境界。
法国著名史学家、巴黎高等社会科学院院长雅克·勒戈夫曾言，大学成员
和知识分子应该在理性背后有对正义的激情，在科学背后有对真理的渴求，在
批判背后有对更美好事物的憧憬。我相信“上海政法学院学术文库”将凝聚上
政人的思想智慧，人们将从这里看到上政人奋发向上的激情和攀登思想高峰
的胆识与艰辛，上政人的学术事业将从这里升华!
祝愿“上海政法学院学术文库”精神，薪火传承、代代相继!
上海政法学院院长金国华
2006年9月10日于求实楼
前 言
《行政法史论丛》是“上海市重点学科(行政法)”阶段性理论成果，也是重
点学科所凝练的学科方向的具体落实。行政法史是研究行政法制度和思想等
相关范畴发生和发展规律的学科，其既是行政法学的重要组成部分，也是历史
学的一个分支。行政法史研究不是一般历史材料和事实简单的堆砌，而是试
图通过历史研究的方法得出合乎逻辑的结论和以资借鉴的学术论点。著名法
学家萨维尼在《论立法与法学的当代使命》中指出：“法学家必当具备两种不可
或缺之素养，此即历史素养，以确凿把握每一时代与每一法律形式的特征；系
统眼光，在与事物整体的紧密联系与合作中，即是说，仅在其真实而自然的关
系中，省察每一概念和规则。”而在我国行政法学界，从史的角度对行政法学学
科进行的系统研究相对薄弱，表现在：其一，行政法史学科研究范畴相对模糊；
其二，行政法史学科研究方法相对落后；其三，行政法史学科研究体系尚未确
立；其四，行政法学与历史学学术融合尚未起步。
行政法学重点学科的成员和一批青年理论研究者，坚持用马克思主义唯
物史观为指导，具体问题具体分析，在行政法史研究中将历史和逻辑有效地统
一起来，他们已初步形成了较为统一的行政法史研究的思路和理论旨趣，并有
望依托重点学科为内核形成当代中国的行政法史学派。其研究特点可概括为
如下两方面：一则，“温故而知新”，他们以动态与发展的视角，重新整理行政法
史演进的历史资料，坚持史实与史观相互印证，挖掘制度产生的底土和文化背
景；二则，他们“知新而温故”，在现代和后现代交相辉映及多元思潮相互融合
的历史背景下，行政法史的研究更多的是以理性的反思扬弃历史中的逆科学
和反民主的元素。然而传统社会中的专制思维和思维专制在现代社会还有诸
多延伸，从某种意义上讲，不是后现代回归了所谓的“前现代”，而是现代未真
正走出所谓的“前现代”。因此，真正的法史研究在于对处于迷惑中的理论研
究提供新的视角。行政法史研究方向的确立和该论丛的推出，希望能对行政
法史的发展有长足的推进作用，也希望《行政法史论丛》能得到学界同仁更多
的关注和支持。
编者
老子无为治世思想的行政法解读
肖 峰
无为可谓是龙子思想的精华与闪光点,应用到政治上就形成了他
“无为而治”的独特治国方略。这一原则对后世的治世理念产生了重大
的影响。在我国行政法治化的进程中，对老子的这一思想从行政法的角
度进行解读，就是要通过建立一个有限政府，对政府权力予以限制，做到
政府无为而民有为，这对我国的法治建设是不无裨益的。
中华文化博大精深，然而一直以来，在对待传统文化的问题上，我们出现了许多问
题。当然，造成这些误解的原因很多，但我们对传统文化精髓的理解存在偏差，恐怕是
其中*重要的原因之一。老子的哲学思想历来被冠以封建、落后、消极、愚民等字眼。
这与我们建国之初的政治导向不无关系，但学者们介入其中，加以误导，这是不可原
谅的。
笔者通过仔细研读《道德经》，发现早在2000多年前的先哲在治国问题上的见解
竟然如此深邃，使笔者深感汗颜。笔者认为，对老子的哲学思想的理解不能仅仅停留
在哲学层面。虽然老子的思想以宇宙论为起点，进而引申到人生论，但其*后的归宿
却在于政治和法律上。现代许多学者都看到了《老子》一书的政治法律性质，陈鼓应
先生说：“老子整个哲学系统的发展，可以说是由宇宙论伸展到人生论，再由人生论延
伸到政治论。然而，如果我们明了老子思想形成的真正动机，我们当可知道他的形而
上学只是为了迎合人生与政治的要求而建立。”(1]韦政通先生所持的观点大致相同，
认为老子的宇宙论不过是为政治寻找根据，“不过，老子的宇宙论主要目的并不在寻求
自然律，他所以要建立自然为宗的宇宙论，主要是为了他的政治及人生哲学觅得形而
上的依据”
老子没有直接对法律进行阐述，但老子的思想中蕴含了丰富的法律思想。本文基
于篇幅的关系，无法对老子的整个法律思想进行分析，在此仅从行政法的角度对老子
的“无为”思想进行一个初步的探讨。
一、“无为”之哲学解读：道常无为而无不为
要理解老子的法律思想，“无为”是必须解开的**个结。通观《老子》，“无为”二
字出现的频率之高实属惊人。由此可见，“无为”在老子思想体系中的地位之重要。
“无为”是老子整个政治哲学的思想内核，也是老子行政法思想的逻辑起点。正确的
理解“无为”是解开老子行政法思想的钥匙，同时也是老子思想中饱受争议的焦点之
一。对老子思想的批判正是从“无为”开始的。郭沫若就认为，“这种为政的态度简直
是把人民当作玩具”。他认为，以个人主义为本位的为政态度，在统治集团内部使用
“诈术”，对人民实行“愚民政策”，“更进一步，便否认一切文化的效用而大开倒
车”o[3]
把“无为”看作绝对彻底的不作为是对老子思想误解的症结之所在。为了更好地
理解“无为”，我们有必要对老子哲学中的“无”作一个梳理。在老子的哲学体系中，
“无”和“有”是相对应的一对哲学范畴，“无”和“有”是统一于“道”的。老子认为：
“道”具有“有”和“无”两种性质。一方面“道”即“虚无”，天地万物都是从“无”中派
生出来的，“无”是天地的本始，是世界万物的本原。老子所说的“无”是指“无名”
(“道常无名”，“道隐无名”)，“无形”(“大象无形”)，而不是一无所有的“零”，不是空
无。另一方面：“道”又表现为“有”，老子看来：“道”虽不具有具体事物的形象，但它是
构成一切有形有象东西的基础，它包含着形成各种各样的有形有象的可能性，故在它
中间本来就是“有象”、“有物”、“有精”的。因此，“道”又是“有”。
所以，老子的“道”是“有”和“无”的统一，正是“有”和“无”这对相反相成的范畴，
使得老子的“道”不是僵死的，绝对静止的，而是一个活生生的运动的本原。这样，老
子的哲学就找到了其逻辑发展的起点：如“反者道之动；弱者道之用；天下万物生于有；
有生于无”，“有无相生”。[5]因此，老子“道”的变动的全部过程就是“无——
有——无”循环往复，以至无穷。而从“无”到“有”，“有”又归于“无”，这是老子哲学
的中心内容。
通过上列的梳理，我们知道“无”并不是绝对彻底的“虚无”，他是和“有”紧密联系
在一起的。但实际上，老子“无为”思想的内涵还要远远大于这个范畴。要理解“无
为”的真正含义，还必须把“无为”与“无不为”结合起来。老子提出“道常无为而无不
为”，上列的梳理仅仅为我们解决了从“无”到“有”的问题，到底怎样才能从“无为”到
“无不为”呢?我们还必须回到老子思想中的另一个重要范畴：自然。老子说：“人法
地，地法天，天法道，道法自然。”[6]在老子思想体系中，“无为”是与“道”以及“自然”
紧密联系的。“道”是道家思想的基础和核心。道是万物之本原，是先天地而在的存
在，也是事物之本体，是某一物之所以成为某一物的根据。而“道”化生万物、成就万
物，并非为了什么目的，完全是自然而然的，道之本性即是“自然”。“自然”的本义是
“自其然而不强迫”。就自其然而不强迫而言，“自然”也就是“无为”。自然无为既可
以合而言之，亦可以分而言之。合而言之，自然即无为，无为即自然，故日自然无为；分
而言之，自然是道之本性，亦可称为道体；无为是道之运作，是人所应效法者，亦可称为
道用。自然无为，乃道之本性，亦天地间之常态、常然。天地不私怀一物，不独产一类，
万物与时往来，各得其宜，各得其所。故天地之道，“无为而有益”。自然无为，不仅是
天地万物之常态，更是一种理想状态。可以这样来解释“道常无为而无不为”：“无不
为”是一结果而非目的；“无为”可以带来“无不为”，并非为了追求“无不为”而采取
“无为”，“无不为”乃是“无为”的自然结果。
由此，老子的无为思想从哲学上来解释就构成了一个“无为”——“有为”——“无
不为”的逻辑体系。
二、无为思想的行政法解读
通过**部分的梳理，为我们理解老子的无为思想作了一个哲学上的铺垫。回到
本文的主题，我们讨论的是老子的行政法思想。笔者认为，老子的“无为”思想从行政
法的角度应该做如下的理解：
1．“无为”意味着限权。限权是什么意思呢?通俗的理解就是对权力有所限制。
从行政法的角度来看也就是要对政府的权力进行限制。这是现代行政法治的必然要
求和必由之路。我们从2000多年前老子的思想中就能找到这种雏形。老子提出的
“无为”实际上就隐含着这种强烈的限权思想。在老子的思想体系里要求政府“无
为”，这种“无为”在前面我们已经探讨过，并不是绝对彻底的不作为，但也不是包揽一
切的“无不为”：“无不为”是目的，而不是手段。老子的真正目的是对政府权力进行限
制，这种限制贯穿于《老子》全书，集中体现在第三章中：“不尚贤，使民不争。不贵难
得之货，使民不为盗。不见可欲，使民心不乱。是以圣人之治，虚其心，实其腹，弱其
志，强其骨；常使民无知、无欲，使夫智者不敢为也。为无为，则无不治。”很多人片面地
理解老子的这段话，认为老子在这里想告诉统治者采取愚民政策，使民“无知”、“无
欲”。这是对老子本意的歪曲和误解。老子的本意是告诫统治者要“不尚贤”、“不贵
难得之货”、“不见可欲”，这样的话民方可“无知”、“无欲”；民“无知”、“无欲”了，国家
就没有混乱的动因了，也就治理好了。老子的解决方法不能不说是超乎寻常的，这在
当时的年代是需要非凡的勇气的，因为他提出的是从根源上解决国家治理的办法。老
