四川省华蓥市双河小学的学生利用课间十分钟练习踢足球。邱海鹰 刘南贤 摄
■以高质量办学推动教育强国建设
本期关注：中小学法治建设
■学校内部法治这一概念中的“法”是在广义上使用的一个概念。学校内部法是学校制定与实施的内部行为规范的总称。我们通常所说的学校内部规章制度即为学校内部法，包括章程、学校部门基本制度与部门内具体制度3个层面
■在依法推进学校治理中，一方面需要充分发挥法在学校治理过程中的作用与价值，切实保障国家意志以及学校组织管理意志能够有效贯彻与执行；另一方面也需要看到法治本身所存在的局限，避免陷入到泛法治主义的误区中。为此，需要学校能够明确内部法适用的边界，清晰地了解内部法能解决什么问题，不能解决什么问题
党的二十大报告强调，坚持全面依法治国，推进法治中国建设。习近平总书记指出，谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。在学校治理过程中，全校师生员工，尤其是校长与学校管理干部都应重视学校内部法治建设工作，不断提升自身的法治思维水平，以保障与促进学校治理现代化的顺利实现。
中小学治理必须有法可依
随着全面推进依法治国的深入实施，中小学内部法治建设迎来愈多新的要求与挑战。目前，在我国中小学内部法治建设中仍存在一些需要改进的问题，其重要表现之一就是法的观念与意识比较淡薄，诸如缺乏对法的正确理解，认识不到法的功能等。而形成正确的法的观念与意识，是提升学校依法治校水平的重要前提。
法在古代写作“灋”，最初时期，法的含义就是指法律、法令，体现的是国家意志。后来，法逐渐被赋予更为丰富的内涵，不仅包括法律，也包括行政法规与行政规章等。在现代社会中，法的概念有广义与狭义之分。狭义上的法是由国家权力机关制定、颁布并保障实施的行为规范的总称，如宪法、刑法、行政法等，不包括其他主体制定与发布的行为规范。广义上的法不仅包括法律，也包括行政法规、行政规章以及其他规范等；不仅包括国家机关制定与颁布的行为规范，也包括地方政府以及其他主体制定与颁布的规范。因此，在广义上，法可以分为国家法、地方法与单位组织内部法。人们常说的“家有家法、铺有铺规”中的“法”就属于单位组织内部法。
在现代社会中，法与法律这两个概念的使用是有明确区分的。法律专指国家权力机关制定与颁布的行为规范总称，但其有时也被简称为法。而法除了包括权力机关制定与颁布的行为规范以外，还包括一切具有法人资格的组织以其名义制定与颁布的行为规范。因此，广义上的法可以分为单位组织外部法（外部治理规范）与单位组织内部法（内部治理规范）两种类型。前者是指对某一单位具有领导与管理权的组织制定与实施的一切行为规范的总称，后者则是指单位组织自身制定与实施的内部行为规范的总称。
学校内部法治这一概念中的“法”是在广义上使用的一个概念。学校内部法是学校制定与实施的内部行为规范的总称。我们通常所说的学校内部规章制度即为学校内部法，包括章程、学校部门基本制度与部门内具体制度3个层面。章程是学校内部的基本法，是部门基本制度与具体制度制定的依据。学校既是内部法治的主体，也是外部法执行的主体。外部法是实施学校内部治理的重要依凭，因此，学校内部法的制定与实施皆应符合外部法的要求，不能与之相冲突。推进学校内部法治建设，一方面需要积极贯彻与执行好外部法，另一方面需要建立与完善学校内部法的体系。学校内部法治过程实际上就是在深入贯彻与执行外部法的过程中，通过内部法的建立与实施来使学校建立稳定的秩序，进而保障办学质量得以提升的过程。
为提升学校内部法治建设质量，需要做到以下3点：其一，严格遵循国家法律法规与规章制度要求；其二，不断加强与完善学校内部规章制度体系，并确保其能够得到有效的贯彻与执行；其三，不断提升内部法制定质量，确保被执行的法为良法。不论是学校外部法治，还是学校内部法治，皆需要做到有法可依、有法必依、执法必严与违法必究。
中小学内部法治建设的边界在哪里
不论是外部法还是内部法，皆可有效地降低学校组织的交易成本，提升学校管理与办学效益。在依法推进学校治理中，一方面需要充分发挥法在学校治理过程中的作用与价值，切实保障国家意志以及学校组织管理意志能够有效贯彻与执行；另一方面也需要看到法治本身所存在的局限，避免陷入到泛法治主义的误区中。为此，需要学校能够明确内部法适用的边界，清晰地了解内部法能解决什么问题，不能解决什么问题。概括地讲，学校内部法治边界主要体现在以下3个方面。
其一，禁止师生员工做什么事情的问题。在学校组织内部不允许师生员工做的事情，一定要通过建章立制来解决，否则可能会禁而不止。舆论、批评教育、非制度性惩罚、道德谴责等虽也能起到一定的作用，但作用非常有限。学校中凡会产生负面影响的事务与问题皆需要用法来对其加以禁止，诸如校园欺凌、考试作弊、打架斗殴以及打骂与侮辱学生、上课迟到早退等。禁止师生员工做什么事情的制度只能规避学校不良现象与问题的发生，有了这类制度学校未必就一定能办好，但若没有这类制度，学校则很可能办得较差。禁止师生员工做什么事情的法可以将其称为禁止法，其主要作用是防止师生员工不良行为的发生，以保障组织能够形成良好的运行秩序。
其二，指令师生员工做什么事情的问题。这里的师生员工指向的并非某个特定的个体，也不是某个特定群体，而是学校某一事务所关涉的师生员工的整体。某一事务所关涉的师生员工规模越大，那么这项制度就越为基本，同时也越为重要。其中，章程是关涉到全校教职员工行为与利益的制度，因此是学校中最为基本也最为重要的制度。全校师生员工应该做的最为基本与重要的事务，在章程中基本都有所规定。此外，学校每个部门还有部门的基本制度，也会对师生员工的行为提出指令性要求。指令师生员工做什么的法可以称之为指令法，主要作用是防止师生员工消极不作为与乱作为问题的发生。
其三，鼓励师生员工做什么事情的问题。鼓励师生员工做的事情可以通过愿景建构、树立榜样、表扬优秀等方式来实现，但这几项举措对师生员工产生的激励作用带有一定的偶然性，不具有持续性。因此，为了使得对员工的行为激励能够产生可持续性与稳定性影响，就需要将其制度化。之所以会在制度中对师生员工提出鼓励性要求，就是因为一些任务与目标的要求比较高，若无激励，师生员工在常规工作状态中难以实现。鼓励性、引导性的制度对师生员工往往只会提出方向性、一般性要求，而不会突出具体性要求。鼓励师生员工做什么事情的法可以将其称为指导法，主要作用是保障学校师生员工能够作出合理作为与更好作为。
法在学校办学与治理过程中是一把双刃剑，其作用若发挥合理，能有效地保障与促进学校发展，否则，很可能会成为学校发展的羁绊。因此，清晰界定学校内部法的边界，对于合理发挥法的作用与功能，推进学校治理现代化的实现具有非常重要的意义与价值。
中小学内部法治建设的基本原则有哪些
在一些中小学内部法治建设实践中，不仅存在着法的意识与观念淡薄问题，还存在着法的供给过度、失当、缺位以及执行不当等诸多问题。具体来说，主要表现在以下几个方面：其一，法的体系不够完善；其二，已制定的法没有得到执行或执行不力；其三，已制定出来的法的质量不高；其四，对法的执行缺少监督与评价；其五，对师生权益的保障不足。为有效地克服与解决上述问题，不断提升中小学内部法治建设水平，在推进依法治校过程中应遵循以下几项原则要求。
在差别领域进行差别法治。学校内部事务分为3类：行政性事务、专业性事务与行政—专业事务。计划决策、组织实施、指挥协调、总结评价等属于学校行政领域事务，这些工作的开展具有很强的行政性与科层性要求，因此主要适用禁止法、指令法进行治理。学校的德育、课程、教学、科研等属于专业领域事务，这些工作的开展具有很强的专业性与科学性要求，因此主要适用于指导法进行治理。在学校的人事、财务、后勤等领域存在诸多行政—专业事务，这些业务工作的开展不仅具有科学性要求，也具有行政性要求，可以将禁止法、指令法、指导法进行综合应用。
现代社会随着分工越来越精细化，对行政事务也提出越来越多的专业性、科学性要求。此外，在专业事务中凡涉及群体的活动也会产生程度不同的行政性与科层性要求。因此，在学校组织内部中，行政性、科层性同专业性、科学性之间不是截然分开的，更不是截然对立的。在依法治校过程中，首先要根据某一领域事务的基本性质来选择适用的法的类型进行治理，之后再考虑是否选择其他法的类型进行治理。一般情况下，禁止法主要适用于行政事务问题的解决，指令法主要适用于准行政事务问题的解决，而指导性法则主要适用于专业事务问题的解决。
统一性与可选择性相结合。统一性体现在法治的整个过程中，人们常说的“法律面前人人平等”就是从法治统一性角度提出的要求。法治统一性的建构需要强制力作保障，否则具有统一性的法难以顺利实施。统一性是法治的一项基本原则要求。
实践总是变化的，个体行为意志也是有差异的，因此，这就会导致法在适用过程中产生程度不同的非适切性。其中，非适切性越高，越不利于学校治理与办学质量的提升。为保障与提升法适用过程中之于学校管理实践以及师生员工主体意志差异的适切性，需要在法治实践中赋予师生员工一定的可选择的权利。一般情况下，学校法所规定的事务越基本，那么其给师生员工行为提供的选择性空间就越小，反之，则越大。赋予师生员工行为以一定的可选择权利的法，不是禁止法，而是指令法与指导法，尤其是后者。
在学校法治实践中，一方面要坚决捍卫基本制度所具有的刚性与统一性，另一方面也要赋予非基本制度一定的弹性与可选择性。统一性要求既体现在学校内部法的规定之中，也体现在学校内外部法的执行之中，而可选择性则仅仅体现在学校内部法的规定之中。
规范性与自由性相结合。实现学校的高质量发展不仅需要师生员工有法约束内的行为，也需有法约束外的行为，否则，学校就容易失去办学活力，产生发展上的僵滞。在推进学校内部法治过程中，应该处理好规范性与自由之间的关系。孟子曰：“离娄之明，公输子之巧，不以规矩，不能成方圆；师旷之聪，不以六律，不能正五音；尧舜之道，不以仁政，不能平治天下。今有仁心仁闻而民不被其泽，不可法于后世者，不行先王之道也。故曰，徒善不足以为政，徒法不能以自行。”法约束外的行为并非游离于法治之外的行为，仍然要遵循学校外部法与内部法的要求，且不能与其相冲突。相对于法约束内的行为而言，法约束外行为的灵活性、自主性与自觉性会更高一些。
学校发展需要创建两个空间：一个是规范性空间，一个是自由空间。规范性空间是学校发展的前提与基础，主要通过法治建设来创建。自由空间是学校发展的内生动力，主要靠师生员工的自识、自觉与自主来创建。在规范性空间内，其所容生的主要是师生员工的法约束内的行为。而在自由空间中，其所容生的主要是师生员工的法约束以外的行为。在大力推进依法治校的过程中，要为师生员工行为留有足够的自由空间，学校高质量发展才能顺利地实现。
（作者系北京师范大学教育管理学院院长）
