河北省邢台市内丘县新西关小学学生在操场上进行足球比赛。刘继东 摄
在重庆科学城慧谷小学校，学生们利用课后服务时间，在教师指导下学习弹古筝。 孙凯芳 摄
■聚焦课后服务高质量发展系列报道（一）
课后服务的质量影响到学生的身心健康发展，也影响到了校内学生减负和校外教育综合治理。教育部2022年工作要点明确提出，进一步提高课后服务水平，健全课后服务经费保障机制，拓宽课后服务资源渠道，开展课后服务精品课程资源推介。作为一项民生政策，课后服务在落地和高质量发展过程中仍面临一系列难题。对此，校长周刊特别策划了“聚焦课后服务高质量发展系列报道”，就课后服务价值的再认识、如何打造精品课后服务、谁来提供课后服务及经费机制如何健全等关键问题，邀请专家、校长、地方教育部门共同展开探讨。今天刊发第一篇。
——编者
“双减”政策落地后，中小学生课后服务需求增大，学校覆盖率和学生参与率大幅度提高，但现实诉求、政策期许与实践中还存在不少问题，制约着课后服务质量与水平的提升，为此有必要在“双减”政策框架下重新审视学校课后服务的政策价值，厘定属性和权责，明确其功能定位及发挥的作用与角色。
深刻认识课后服务的现实意义
课后服务是事关国计民生的重要民心工程。“双减”是党中央站在实现中华民族伟大复兴的战略高度作出的重要决策部署，是党全心全意为人民服务的根本宗旨在教育领域的具体体现。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。“双减”政策的出台和实施，是降低“三育”成本的重要行动。课后服务最初是为解决“三点半难题”而提出的，现已成为积极生育支持政策体系的组成部分，不仅能解决家长接送孩子的后顾之忧，而且有利于促进学生健康成长，降低家庭教育开支，支持学生家长尤其是母亲的就业选择，让更多育龄人口愿意生、养得起、教得好，是“顺民意、暖人心”的民生工程。
课后服务是强化学校育人主阵地的现实途径。“双减”政策着眼于落实立德树人根本任务，着眼于学生身心健康成长，强化学校教育主阵地作用，充分发挥中小学校课后服务主渠道作用。义务教育学校特别是小学“三点半”放学，初衷是为了减轻学生课业负担，但很多家长将孩子直接送到校外培训机构，接受以应试为导向的超纲超前校外培训，“校内减负校外增负”，严重影响学生身心健康。深化校外培训机构治理，夯实学校育人主体地位，充分利用学校在管理、人员、场地、资源等方面的优势，有效实施各种课后育人活动，即可在校内满足学生多样化学习需求，使学生学习更好地回归校园。
课后服务是促进教育公平普惠的重要举措。“双减”政策的出发点和落脚点是构建教育良好生态，促进学生全面发展、健康成长。伴随经济社会发展和居民收入水平提高，家长对子女教育的期望、需求及选择日趋多样化，由学生课后学习生活安排差异引起的学生发展差距不断加大，尤其是一些受功利驱使和资本裹挟的校外培训机构，过度营销和制造焦虑，危及义务教育事业健康发展。让教育回归学校，回归公益，由学校提供普惠性、高质量的课后服务，是维护教育公平和教育生态的关键举措。
科学厘清学校课后服务的法律属性
课后服务属于准基本公共教育服务范畴。经济学依据消费的排他性与竞争性，将产品分为公共产品、准公共产品和私人产品三类，以此为基础界定政府、市场在提供各类产品中的作用与地位，进而依据服务供给权责划分出基本公共教育服务、准基本公共教育服务和经营性公共教育服务三类。根据义务教育法相关精神，义务教育学校课后服务在教育服务的基础性、普惠性和公平性方面，有别于义务教育的强制性、统一性、免费性，具有准公共产品的性质，属于准基本公共教育服务范畴，政府补贴和有偿收费方式是解决经费来源的主要途径。
课后服务不属于法定义务教育范畴。中小学课后服务与义务教育有着截然不同的属性，既不是义务教育，也不是义务教育的延续，而是一种独立的教育形式。首先，义务教育法规定“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育”。但课后服务遵循自愿原则，不得强制要求学生参加，非强迫性与可选择性决定了课后服务显然不属于法定义务教育范畴。其次，二者在内在价值上也存在差异。义务教育是一种基本性的教育，以育人为根本目的，本体价值在于为所有适龄儿童提供统一、基础的国民素质教育；而课后服务是一种选择性的托管教育服务，本体价值则在于解决家长因时间差无法按时接管孩子的现实问题，育人是其衍生价值。从实际情况来看，各地学校开展的课后服务偏重于为学生放学后在校进行自主学习、组织文体社团活动等提供平台或指导，核心在于照顾、管理、保护学生，同常态化的义务教育教学存在明显差异。
课后服务是基于委托监护的合同行为。根据教育法、民法典、未成年人保护法的相关精神和具体规定，学校行使对学生的教育、管理和保护职责，与学生之间形成教育与被教育、管理与被管理、保护与被保护的法律关系，家长是未成年学生的监护人，承担相应的监护责任。课后服务发生在学校法定正常教学工作之后，本属于家长教育权的管理时间，但因家长下班时间与放学时间不一致，导致家长在“空当期”内难以履行这部分监护职责，只得将学生托付于学校。
这其中暗含了家长提出委托要约，学校接受委托要约，双方达成合意，家校双方承担各自权利义务的过程。因此，学校作为课后服务的提供者与实施者，对学生教育、管理、看护权直接来源于委托监护合同的家长权责转移。家长与学校之间是否有“服务协议”，学生安全事故的“风险防控与责任分担机制”等法律问题应引起高度关注，否则，一些学校可能会过于强调课后服务的看护功能而弱化其教育功能。
充分发挥学校课后服务的独特作用
课后服务成为建设普惠型儿童福利体系的重要内容。学生课后服务是一个社会问题，许多国家都采用立法、国家行动等形式，将中小学生课后服务作为一项儿童基本福利，纳入公共服务体系，以政府财政支持作为主要或重要经费来源。我国儿童福利体系正在从补缺型向适度普惠型转变，国务院印发的《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》提出“充分发挥中小学校课后服务主渠道作用，完善中小学课后服务保障机制和措施”。目前我国课后服务经费主要通过财政补贴、服务性收费或代收费等方式筹措，“十四五”时期，随着我国经济社会发展和财政实力增强，政府对义务教育兜底的范围可适当延伸，如将课后托管、作业指导、社团活动等类型的延时服务纳入基本公共教育服务范围，相关费用支出主要由政府承担；而以兴趣爱好和特长发展为主的课后服务则纳入准基本公共教育服务管理，确保非营利性前提下由政府、学校、家庭共同合理分担。
课后服务成为建设高质量教育体系的重要环节。随着“双减”政策落地，在家长们的托管刚性需求得到满足后，课后服务时段逐渐被赋予更多的教育期待。“十四五”时期，我国要建设高质量教育体系，“促进教育公平与质量提升”成为新时代教育改革发展的价值追求，教育部印发的《义务教育质量评价指南》提出将“实现课后服务全覆盖，提高课后服务质量”列入“学校办学质量评价”重要维度。为此，义务教育学校必须将课后服务纳入学校教育教学整体规划，使服务内容提供与校本课程开发、学校特色建设结合起来，为学生提供德智体美劳等各个方面、形式多样的课后育人活动，满足学生多样化、自主化、个性化发展的要求，实现学生课后发展中的教育过程公平，并进一步向纵深的质量公平发展。
课后服务成为建设家校社协同育人共同体的重要桥梁。中小学课后服务作为一种新型教育形式，是基于家庭、社会、政府三方合作并交由学校代理举办的一项特殊的教育服务，是学校教育的延伸和家庭教育的补充。针对目前课后服务各方权责界定模糊、家庭教育缺位、服务内容窄化等问题，关键是强化家庭监护和教育职责，引入社会力量丰富学校课后服务。完善家长申请、班级审核、学校统一实施的工作机制，课后服务原则上需要家长与学校签订课后服务协议，明确双方权责，学校将学生参与课后服务纳入校方责任险和附加无过失责任保险范围，防范和化解学校课后服务活动中的安全风险。落实家庭教育促进法，强化父母或其他监护人要承担起对未成年人实施家庭教育的主体责任，防止为支持家长工作一味延长课后服务时间，导致儿童课后生活过度学校化问题。此外，课后服务作为学校与社会衔接的中间地带，要充分挖掘校外教育活动场所、社区教育资源、社会公益力量等资源，建立健全校外力量引入和管理机制，增强课后服务活动的多样性与专业性，促进课后服务向校社融合的方向发展。
（作者系中国教育科学研究院研究员）
