据专家对国内诸多区域教育发展规划制定、实施状况的调研，由于对区域教育发展规划含义、特征理解的偏差，缺乏科学、合理的规划模式及操作方法，致使众多区域教育发展规划仅注重领导、学者、校长等的观点，而忽视社会公众、相关利益群体的广泛参与；注重“静态”的文本产出，而忽视“动态”的制定及实施过程；规划的刚性不足、弹性过强，随意修改规划的问题比较严重；规划脱离实际，无法进行有效的评价与检验等问题突出。
2010年既是“十一五”区域教育发展规划实施的最后一年，又是“十二五”区域教育发展规划准备制定的开局之年。显然，在新一轮区域教育发展规划制定之前，深刻反思以往规划的制定，总结经验，无疑具有十分重要的现实意义。为此，本报专访了长期关注区域教育发展规划、学校发展规划相关理论和实践研究的北京师范大学教育管理学院副教授楚江亭。
访 谈
区域教育发展规划既是一种管理方式的更新，又是通过区域教育管理者、相关专家、社会公众等共同制定和实施区域教育发展综合性方案的过程。其重要的特征之一就是更为注重主体性，关注区域教育的内在发展。
记者：通常人们所理解的区域教育发展规划是制定或实施的一种文本，在新的历史时期，应该如何重新解读区域教育发展规划的意义？
楚江亭：在现代管理学的计划理论中，规划是计划中的一类，一般是指具有战略性的、比较全面的发展计划，是指导一个组织在一定时期的发展蓝图。就现代教育管理活动中规划所发挥的作用而言，已明显超出计划作为一种管理活动或环节的传统定位，而是不断演变，成为提高教育效能和教育质量的一种重要的管理创新策略，它已经成为更具前瞻性、综合性，涉及管理行为改变等相关活动和过程的一种谋划或策划。
我们认为，区域教育发展规划既是一种管理方式的更新，又是通过区域教育管理者、相关专家、社会公众等共同制定和实施区域教育发展综合性方案的过程，是为区域教育发展提供支持能力，并不断探索区域教育的发展策略，促进区域教育公平、均衡发展、提升教育教学质量的一种管理行动。
在新的历史时期，区域教育发展规划有一个非常重要的特征就是更为注重主体性，关注区域教育的内在发展。内在发展区别于传统上过分依赖外在因素和力量，而忽视内在因素和动力的发展模式。它所强调的是，如果发展是为了实现区域内人员的共同教育愿望，那么它就不可能模仿任何一种外部的模式，必须采取上述全体人员所自主选择的目标、内容和方法。正如联合国教科文组织所指出的：“发展越来越被看成是一种唤醒的过程，一个激发社会大多数成员创造力的过程，一个释放社会大多数成员个体作用的过程，而不是被看作一个由计划者和学者从外部来解决问题的过程。”这种方式所力图阐明的是：“人民不能被发展，他们只能发展他们自己。……一个人，只能通过他的所作所为，……通过作出他的决定，通过增进对自己正在做的事情以及为什么做这些事情的理解力，通过增加他自己的知识和能力，通过他自己全方位地参与他所生活于其中的生活而获得发展。”因而，区域教育发展应是一种自主的过程，尽管外在的帮助是必要的，但这种帮助不能演变为对区域内人员思想、能力以及积极性等的压抑或控制，唤醒区域内人员的自主性以及相应的意识、责任和创造力等，才是实现区域教育发展的关键因素。
长期以来，区域教育发展规划的制定、实施和评价，并没有被科学化和系统化，以经验为基础的规划制定方法和比较省事的上级管理目标在具体的区域教育发展规划实践中成了最常用的方法。
记者：曾经听到过一些群众讽刺规划，“规划规划，墙上一挂”、“规划规划，全是鬼话”，您认为，规划的制定都存在哪些问题？造成规划失效的主要原因是什么？
楚江亭：目前我国区域教育发展规划存在的问题主要有：
第一，大多数区域教育发展规划实际上是一种对区域教育发展的一般性描述，其本身并没有基本的理念、理论基础、分析方式和必要的结构框架。
第二，很多区域教育发展规划没有清楚地展现或分析当前国际上教育发展的基本动态、国家有关教育的大政方针，以及该区域的政治、经济、社会、文化背景等状况。
第三，很多区域教育发展规划的定位明显存在误区，包括：定位偏狭，仅仅呈现领导或专家的意志；定位过高，用意志代替科学；定位没有特色，类同化、大一统、无个性；定位忽视根基，不从实际出发、空泛等。
第四，不少区域教育发展规划制定的程序不合理，参与者有限，仅局限于有关领导和专家，没有相关利益群体，如社区人员、学校教职工、家长、媒体等代表以及其他社会公众的参与，仅重视自上而下，忽视自下而上以及区域内弱势群体的声音。
第五，众多区域教育发展规划还缺乏有关评价或检验方面的内容，缺少具体衡量区域教育发展规划实施内容、具体进度、存在问题等方面的有关指标，致使很多区域教育发展规划根本无法监测和评估，也无法完善和改进。
第六，规划的刚性不足、弹性过强，随意修改规划的问题严重，同时还缺乏与国家及地方政治、经济乃至有关政策的相关性，缺乏应对社会或区域教育环境改变的敏感性、应对措施和方法。
第七，不少区域的教育发展规划没有具体的实施策略或必要的方式、方法，也缺乏完成某项具体工作所需投入的人力或社会资源状况，以及有关的保障制度、奖惩规定设置等。
造成区域教育发展规划失效的主要原因，包括资源分析不足、参与制定和实施者有限、缺少公众监督、没有相关的评价机制等。
要科学、合理地制定区域教育发展规划，还需要对区域教育发展机遇、区域教育优势、区域教育历史传统、相关利益群体的需要进行深入分析。
记者：针对这些问题，您认为在制定与实施区域教育发展规划的过程中应该从哪些方面重点突破？
楚江亭：在深入分析区域教育的现状，进行区域教育所在社区的资源分析，查找区域教育发展过程中存在的主要问题的基础上，区域教育发展规划的制定应强调：以区域教育的现实状况为基点，克服“左”与“右”的思想影响；注重内在发展、可持续发展、自下而上与自上而下相结合；在每一个阶段都应有各界代表的广泛参与；制定、实施和评价区域教育发展规划的过程、活动公开，鼓励公众主动参与；参与制定规划的人员不断进行集体反思、讨论和改善，并在每一个细节高度重视每一位成员自身所具有的实践知识、个人知识和本土知识；重视潜在的各种政治、经济、社会、技术等方面的机遇与威胁；不断进行自然、人力、社会资源的开发和利用，同时考虑到社会、政策环境的变化。
要科学、合理地制定区域教育发展规划，还需要对区域教育发展机遇、区域教育优势、区域教育历史传统、相关利益群体的需要进行深入分析。这样一方面能够保证区域教育按照正确、合理的方向前进，不会有所偏失；另一方面，也能够确保区域教育照顾到各方面的利益，为区域教育的未来发展储备潜在的资源、创造良好的发展环境。
在制定区域教育规划的整个过程中，大家不断认识区域教育的现状，思考呈现的问题，发现新的思路，然后一步步达成共识，形成一个体现大多数人意志的发展规划。
记者：总结以往的经验，制定新一轮的区域教育发展规划有哪些观念上的误区需要规避？
楚江亭：第一，区域教育发展规划不应是几个人的创造与构想。鉴于以往区域教育发展规划中存在的问题与缺陷，我们认为，区域教育发展规划的制定应该是多方参与、共同合作的结晶。规划的制定过程是不同群体之间观点达成一致的过程，也是在利益均衡的基础上确定共同价值观、目标、途径的过程。发展规划的制定不可能在短时间内完成，需要一段较长的时间，因而在整个过程中，应注重集思广益，充分听取各方面的建议，特别是弱势群体的声音。
第二，区域教育发展规划不求完美，只求更好。制定区域教育发展规划不是为了追求一个完美的区域教育发展蓝图，抑或呈现一个结构合理、体系严密的研究成果，而是一个追求更为有效的、真正发挥作用的行动纲领，并由此更新理念、凝聚力量、广开智慧、民主办教育。在整个过程中，大家不断认识区域教育的现状，思考呈现的问题，发现新的思路，然后一步步达成共识，形成一个体现大多数人意志的发展规划，同时这也是在修正不足的基础上逐渐进步、获得发展、达成规划目标的过程。
第三，区域教育发展规划不求逻辑严密，但求实效。区域教育发展规划是针对区域教育存在的问题和未来的发展目标而制定的，它不追求逻辑严密、体系完整，所注重的是规范的操作、程序的合理以及日后便于评估和督促，真正落实。
第四，区域教育发展规划的制定，应处理好区域教育发展与上级管理部门之间的关系，应使两者目标一致、功能定位清晰，共同为区域教育的发展贡献力量，而不是权责不清、约束过重或放任不管等。
一个科学合理的教育发展规划，应当由政府出面，组织专家研讨论证，公众多方参与来共同完成。在整个区域教育发展规划制定、实施和评价过程中，政府、专家、公众，三者一个都不能少。
记者：您多次提到在制定区域教育规划的过程中，对相关利益群体的需要进行分析，但在现实操作过程中，利益群体之间的关系似乎很难平衡，您认为在制定的过程中，政府、专家、公众之间的应该扮演什么样的角色？
楚江亭：应当承认，区域教育发展规划的制定与实施，既是一门科学——跨越自然科学、社会科学和人文科学的综合性科学，又是一项政府职能，是综合性、理论性、实践性、前瞻性很强的政府职能。同时它还是一项社会实践，是一项社会事业或公众、公益事业。教育发展规划的这三种品性，就要求政府的决策要尊重科学、顺从民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的制定和实施，以便日后有效地修改、补充和完善规划，更好地指导区域教育的发展和现实的教育教学工作。
一个科学合理的教育发展规划，应当由政府出面，组织专家研讨论证，公众多方参与来共同完成。在整个区域教育发展规划制定、实施和评价过程中，政府、专家、公众，三者一个都不能少。具体来说，政府应提高制定规划的透明度，向全社会说清楚制定区域教育发展规划的重要意义、价值、目的是什么，以及为什么要制定，其合理性在哪里。专家应阐明区域教育发展规划应如何科学合理地编制出来，以及为什么在当前国际国内政治、经济、社会、文化、技术背景下，区域教育的发展蓝图应是这样而不是那样的。发展目标为什么是可以实现的。以及目前应采用哪条可行的道路、采取什么有效的措施等。公众应依据有关的资料、自身生活经验以及听到、看到、想到的，进行分析、整理、判断，全方位、深层次、实质性地参与到区域教育发展规划的制定和实施之中，从而使区域教育发展规划成为利益相关者协商的共识，成为真正推动我国区域教育公平、均衡发展的行动纲领，并达成合乎社会最广泛利益平等、和谐的结果。
■本报记者 叶莎莎
区域教育发展规划不应只是几个人的创造与构想。