打破条块分割、“九龙治水”的传统职教格局，将过去归属行业、部门的职校管理权全部转交教育局，通过组建职教集团，调动各方积极性。云南玉溪10年的职教改革，为更多职业教育者提供了一种思考——
■本报记者 柯进
离中职招生还有两个月，云南省玉溪市工业财贸学校校长李华伦就提前开始制定今年的招生预案，因为，去年招生时发生的“意外”，让他今年“长了一智”。
按计划，去年7月，玉溪工业财贸学校在25天内要招生3900人，但招生的前5天，就已有近5000名考生前来报名。为此，学校不得不向报名的学生及家长道歉，并提前结束了招生工作。9月开学，“意外”再次发生：为了抢占学位，1万多名学生及家长同一天涌进学校，校园只有300亩大的玉溪工业财贸学校，根本无法同时解决这么多人的吃住。无奈之下，李华伦再次向学生及家长道歉。
李华伦说：“从事职业教育20多年来，这是我从未遇到过的情况。我现在天天愁的，不是生源问题，而是学校太小！”
工业财贸学校只是玉溪职业教育的一个缩影。10年前，玉溪职业学校校均规模不足600人，其中有的学校规模不足百人，如今，玉溪职业学校校均规模达到2500人，在校生总数达到3.2万余人，比2002年翻了一番。
10年间，玉溪职教为何能产生如此大的变化？它经历了怎样的阵痛与考验？它最终能否真正冲破体制的障碍？记者走进玉溪，寻找答案。
1 坐上“滑梯”的中职教育
与全国大多数地区一样，玉溪职业教育也走过了一段坎坷：上世纪80年代，为缓解国家职业技术人才紧缺的矛盾，当时人口不足200万的玉溪创办了20所中职学校。但好景不长，进入90年代后，几乎所有中职学校都先后跌入谷底，有的甚至濒临倒闭。
建校于1983年的峨山职中，是云南省创办最早的职中之一，也曾是云南职教战线的一面旗帜。但进入90年代后，峨山职中也未能逃脱“大滑坡”的命运：1997年，学校年招生量不过100余人，教师每周最多只排四五节课，全校年总收入只有14.8万元。
“职业教育虽然办了20多年，但一直停滞不前。其实原因很简单，许多地方党政领导眼睛只盯着基础教育。”原峨山职中校长龚兴文说，“一个县一般有两所中学，普高是亲娘养的，职校则是后娘养的，不论财政投入还是受重视程度，都存在巨大差异。虽然中央提出普高与中等职业教育的投入比例要大体相当，但实际上，中等职业教育只要能达到普高投入的1/3，就不会出现如此大的滑坡。这并非某一个县的问题，而是全国性的普遍问题。”
龚兴文记得，1996年，峨山职中新开设了家电维修专业，当时创办该专业的基础是：两个万用电表、几把螺丝刀，以及学生凑钱买来的几台旧电视机。
与峨山职中类似，2000年以前，由于政府投入少，玉溪的其他中职学校办学条件也普遍较差。部分学校因陋就简办学，甚至到2005年时，全市职校还没有一台可供学生操作的数控机床，大多数职校都是按普高模式组织教学——黑板上“栽秧”、“养猪”、“种菜”、“嫁接果树”……
“在这种办学条件下，职校培养出来的学生与当地产业发展的实际需求严重脱节，与普高教出来的学生大同小异。而且许多学生从职中毕业后，还得花钱重新学习实用技术，因此，学生认为‘走了回头路’。”龚兴文说，“结果，大家都不愿意上职校。”
更让中职校长们发愁的是，由于招生计划依据不同行政区划下达，一些区县为保住生源，对跨区域招生学校进行抵制。峨山职中虽是教育部门的“嫡系”，但2000年该校也只从红塔区招了25名学生。
受冲击的不单是教育局的“嫡系部队”，其实，那些由行业或部门主管、过去一直“吃皇粮”、学生享受统招统分待遇的中专，其招生状况更为艰难。原玉溪技工学校副校长董从华说:“我们到初中去宣传，招生简章刚贴上去，一转身人家就撕了，因为这些学校考虑的是普高升学率。像技工学校这些不纳入初中考核指标的，招生就更加困难。”
其实，对于职校而言，用人难并不亚于招生难。2004年，峨山职中发现当地英语导游人才稀缺，想招聘9名英语教师，抢办英语专业。可是，学校将进人报告递上去后，报告在几个部门之间转了大半年，结果有关部门只给了学校两个进人名额。等学校拿到进人指标再去大学招人时，学校此前看好的几个毕业生早已找到归宿。最终，创办英语专业的计划只好“流产”。
曾在职教领域多年的龚兴文，现为峨山一中校长。他说：“当了县一中校长后，我从不为生源和政府投入发愁，也没有好教师进不来的烦恼。而以前在职中，学校想要的人进不来，不想要的上面却偏偏往学校塞。年纪大的教师要照顾进来，教高中吃力的教师也往职中调，乡村中学教师照顾进城同样往职中推，跟领导沾亲带故的也往职中安排。有一年，上面安排一个我非常了解的教师进职中，我说什么都不要。可是，等我出差回来，这人已经进来了。”
毫无疑问，当时内外交困的玉溪职业教育面临着空前挑战：一边是内部缺乏活力造成职教发展动力不足；一边是历史原因形成的条块分割造成职业教育各自为战。如何解开这些矛盾纠结，成了振兴玉溪职业教育的关键。
2 “条”与“块”的艰难转身
2000年，对于玉溪职业教育来说，是一个值得纪念的年份。这一年，高速增长的玉溪经济让市委、市政府对职业教育有了新认识，因为，本地高素质劳动者和技能型工人的缺乏，已制约了玉溪经济和社会发展。
怎样培养高素质劳动者和技能工人？这一问题困扰着时任玉溪市委书记的杨崇勇。调研中，他意识到，普高教育解决不了这个问题，大学教育也解决不了，只有靠职业教育。
随着调研的深入，杨崇勇发现，在玉溪9所市属中专中，既有劳动局管理的技工学校、卫生局主管的卫校，也有经贸委主管的财校、工业学校，还有体育局主管的体校，以及农业局主管的农校。表面上，这些中专学校由不同的“婆婆”主管，但其经费投入的幕后“老板”都是地方财政，只不过地方财政的钱通过“不同的手”转给学校罢了。除此之外，大多数“主管”部门不但对下属学校没有真正意义上的业务指导，反而制约区域职业教育的协调发展。
既然办学经费都来源于地方财政，为何不能打破条块分割、进行资源重组？2000年，玉溪市委、市政府召开职业教育发展战略专题会议。针对市属中专条块分割、多头管理、规模小、条件差、专业重复设置的现状，市委、市政府提出跨行业整合职教资源，将全市所有市属部门举办的中专，全部划归教育局管理。同时，借鉴国企改革经验，对市区内的中职学校进行大规模重组，将原工业学校、财贸学校、技工学校合并成玉溪工业财贸学校。
然而，正当“换东家”行动全面铺开时，一个现实问题摆到决策者面前：不论跨行业整合，还是管理权收归教育局，目的都是要实现区域职业教育的良性发展。但是，像体育局主管的体校、卫生局主管的卫校等专业性较强的中专学校，除了要承担体育、卫生人才培养任务，还肩负着对外体育竞技等其他职能。如果“一刀切”地将管理权全部转交给教育局，虽然在人才培养上理顺了体制，但在对外体育竞技上谁来负责？经过调研与讨论，玉溪市决定，在市属中专管理权移交过程中实施“分解动作”，对专业性较强的体校和卫校实行“双轨制”：办学上，行政管理权转交教育局；对外体育竞技、卫生防疫等业务，继续保持原有隶属关系不变。
就这样，在市委、市政府的强力推动下，市属中专行政管理权移交工作很快完成。然而，当玉溪财校和玉溪工业学校实现合并后，玉溪技工学校却始终“缺席”。因为，技校学生的职业技能鉴定、学校升格、专业设置和教师职称评定等工作，一直都是由云南省劳动厅主管，因此合并首先要获得劳动厅的认可。
经过几轮“谈判”，玉溪市委、市政府最后不得不启用另一套过渡方案，才解决了争议——在3校合并时，同时悬挂“玉溪市工业财贸学校”、“玉溪市技工学校”两块校牌；在招生上，学校根据市场需求设置专业后，技校每年的招生计划依旧按原来渠道报送省劳动厅审批，其他专业向市教育局申报。
2001年9月，除市委党校外，全市所有市属中专终止长达数十年的部门割据，全部完成了管理权移交，玉溪市教育局成了它们共同的“掌柜”。通过合并重组，原有9所市属中专整合为4所，原有区县的11所职中调整为9所，取消7个行政部门的主管职能。
表面上，教育局似乎扩大了“领地”，但实际上，市教育局并不轻松：一是过去“部门分治”时期，虽然中专办学经费都来自于地方财政，主管部门很少有额外投入，但在每年地方财政预算中，卫生局、体育局、劳动局等不同部门都会向市政府“伸手要钱”，但改革后，教育局是唯一“掌柜”。二是教育局接管后，继续调动过去“部门分治”时期中专学校所拥有的实习、实训等行业资源成为难题。
既要盘活区域内职教资源，又要保留学校原有资源优势，这对教育局来说，是个不小的挑战。怎么办？为发挥原有部门的积极性，玉溪市委、市政府成立了职教改革发展工作协调领导小组，吸纳原有部门，建立联席会议制度。这样，联席会实际上成了玉溪职业教育的“董事会”，教育局只是前台“掌柜”。
“良好的协调，使原来的行业管理一个积极性变成了教育和行业管理两个积极性。”玉溪市教育局局长李世华说，3校合并后，以前每年只有10余名新生的技校，当年招生突破400人，劳动部门也尝到了跨行业整合的甜头。
3 简政放权的改革尝试
玉溪的探索打破了职业教育的平静。2003年，玉溪被列为云南省中职教育改革试点区。
由于原有管理体制所形成的惯性依然与新体制之间存在诸多不适应，第二轮改革箭在弦上。
为摸清全市中职教育现状，2003年10月，市教育局抽调20余人，组成4个调研组，对市属4所职业院校和9个区县展开专题调研。结果显示：54.6%的区县职中办学艰难，教职工积极性不高。专任教师学历水平低，全市职中教师学历合格率为48%，有的仅18.6%，文化课与专业课教师比例失调。专业上，低水平重复建设现象突出，全市几乎所有职校都办有计算机专业，而一些学校部分专业学生很少。招生上，虽然各校通过降分录取、走村串寨动员、增开热门专业等方式，吸引生源，但收效甚微。
调研结果让市教育局长李世华惊出一身冷汗：虽然费了九牛二虎之力清除了体制障碍，但学校内部还有如此多“没想到”。
问题一个个摆到现任市委书记孔祥庚的面前。“病根”在哪？孔祥庚意识到，职业教育与此前的国有企业一样，患了同一种“病”——因缺乏自主权导致学校内部运行“气血不畅”，其“病根”在党政部门。
经反复论证，2003年，玉溪对全市职校实行简政放权，并在投入、劳动预备、就业准入和贫困生救助以及职校评价机制等方面，建立了一整套保障机制。
与此同时，为激活内部活力，玉溪给全市职校开出4剂“药方”：允许中职学校在招生过程中根据生源情况，调整招生专业及人数，免试招收初、高中毕业生和在初中毕业年级提前招生；允许省级以上重点中职学校招收省市外学生，跨省市联合办学；允许职校一年多次招生；允许职校以多种形式面向企业公开招聘具有丰富实践经验的工程技术人员、技师和能工巧匠到学校任教。
“药方”公布后，市教育局“照方抓药”：针对校长杂务缠身、积极性不高的实际，取消全市职校校长行政级别，全面实施校长公开选拔制，同时给予校长充分的人、财、物权。
峨山职中是全市第一所实行校长公选的职校，经过激烈角逐，原校长龚兴文又被教职员工公推为新校长。与过去不同，上任后，龚兴文没有了县委组织部的任命函，只有教育局发给他的一纸聘书。对于这种变化，龚兴文说：“以前，虽然学校是正科级单位，但上面随时可以不让你干。那时，我成天考虑两件事：一是保证学校人口不要减少（死人），二是人口不要增加（女生怀孕），只要做好这两件事，校长的位置就基本没问题。至于教学质量和学生就业，反而跟我的乌纱帽关系不大。现在，我的任务就是集中精力办学。”
与此同步推进的教职工岗位聘任制和学校分配制度改革，打破了“大锅饭”，有效调动了教职工积极性。
2000年前，玉溪一职中一度陷入发展困局，教职工积极性不高，每学期开学，教师们纷纷以各种理由拒绝当班主任，在课程安排上相互推诿。2000年，玉溪一职中合并到玉溪二职中后，学校实施分配制度改革，结果，
教职工每月浮动工资高者可达2000元，低者不足100元。在收入分配杠杆的调节下，教务处和学工处成了每学期开学时最忙的科室——过去不愿当班主任、不愿多上课的教师纷纷要求当班主任、增加课时。
学校内部机制改革使玉溪职业教育发生了巨变，当年，全市实际招生人数较上一年净增2000多人，在全市13所职校中，10所实际招生人数超过计划数，办学条件处于超负荷状态。同时，玉溪市所属红塔区、易门、峨山3县（区）职中在校生分别达到3200人、2106人和1324人，3县（区）普高与职中在校生比例分别达到1∶1.03、1∶1.27、1∶1.05。2004年，全市职校毕业生就业率超过90%，甚至有的学生刚入学1年就被用人单位预订。
4 抱团“取暖”后的新困惑
作为我国最大的烟草企业红塔集团的所在地，一直以来，烟草是玉溪的第一大支柱产业。虽然，经过改革，玉溪职业教育得以迅速发展，但因“旧伤初愈”，玉溪职业教育与当地经济社会发展需求还存在相当大差距。按玉溪市产业发展战略，其经济支撑点将是“三优一特”产业（烤烟、矿电、旅游及特色县域经济）。这种产业发展定位迫切需要当地职业教育加大相关实用人才的培养力度。
然而，改革后，一方面依然存在专业重复设置等老问题，另一方面，因各区县财力不同，导致职校间办学条件各异。为吸引生源，大多数职校不论自身办学条件如何，只要是社会热门专业都竞相开设，造成学校间的无序竞争。
有没有一种方式统筹全市不同层次的职校资源，办出有本地特色的职业教育？2005年7月，玉溪市分别以农业职业技术学院、工业财贸学校和二职中为龙头校，组建了烟草、工业商贸和旅游服务3个职教集团。
在具体操作上，每个职教集团均有发展基础较好的职校作依托，按专业相近原则，吸纳相关职校、培训中心、科研机构和工商企业共同参与，从而形成一条覆盖市、县、乡的职教链条。比如，烟草职教集团由市、县区教育局和农业职院牵头，成员包括县区职中、各烟草企业和与之相关的企业、烟草科研单位和广大烟农。与烟草职教集团不同，工业财贸职教集团在办学层次、专业设置、实训基地、职业技能培训与鉴定等方面，实行统一规划，使各成员优势互补、资源共享。
目前，玉溪工贸职教集团的成员单位发展到32家，联办学校延伸至省内的迪庆州及省外的天津、南京等地，联办企业发展到上海、广东、青岛等东部地区，非成员单位有30多所联办学校和230多家联办企业；烟草职教集团兼有烟草公司、烟草辅料企业、烟科所等20个行业企业；旅游职教集团的成员发展到网络公司、酒店、旅行社等29家单位，非成员单位达到100多家。
“过去是关起门办职业教育，学校只管按教学大纲授课，与当地经济建设、产业发展始终隔了一层。”玉溪市教育局长李世华说，通过职教集团这个平台，学校不仅可通过校企合作、产教结合，根据生产一线的技术发展和用人标准的变化，适时调整专业和课程设置，更新教学内容和方法，而且还能充分利用企事业单位的场地、设施、技术和人员优势，加强对学生和教师的实践技能训练。更重要的是，集团化模式有利于整合资源，促使不同办学条件的学校因地制宜地发展自己的特色专业。
李世华的设想如今正在逐步实现。经历了职教“大滑坡”阵痛的通海职中，加入旅游职教集团后扬长避短，结合自己的传统优势，不断做大烹饪专业“蛋糕”。在去年6月举行的全国职业院校技能大赛中，该校烹饪专业学生捧回二等奖。目前，通海职中不仅成了上海餐饮行业协会云南培训基地，而且其烹饪专业还被评为云南省骨干专业。
通海职中成了玉溪改革的缩影。集团化办学试点以来，玉溪在保留现代农业、烟草、矿电、旅游等原有特色专业的基础上，结合社会对紧缺技能型人才的需求，砍掉一批落后专业，增设了一批新兴专业，并成功培育了烹饪、护理、会计、运动训练、环境监测与保护等5个省级骨干专业和12个市级骨干专业。
然而，迅猛发展中的玉溪职业教育在革除众多传统痼疾的同时，也面临生源剧增后出现的师资紧张和实训设施紧缺等一系列现实挑战：在有着5000多名学生的玉溪二职中，不仅学生实训教学设备奇缺，而且师资严重不足，生师比达到27∶1，远远超过中职生师比17∶1的国家标准。在该校，目前除计算机专业能满足一个学生一个工位外，机电、车工、钳工和数控等其他所有专业都是10多个学生共用一个工位。
记者在采访时发现，由于技校改革的空间目前在地方层面已迫近极限，作为一个地级市暂时还无法彻底解决“条块分割”难题，因此合并后的玉溪工业财贸学校目前的上报材料有两个版本：一个是专门上报人力资源与社会保障部门的版本，在这个版本中，只有4500名技校学生的情况；另一个版本则是上报给教育部门的，记录的是技校生之外的5338名中职生的情况。今后的改革如何解决类似的“多版本”问题，这无疑也考验着改革者的智慧。
在招生体制上，是以目前的方式即各区县自主招生，还是以职教集团名义统一招生？玉溪同样面临“两难选择”：各区县自主招生，是否将阻碍打破“条块分割”的改革效果发挥到极致？以集团名义统一招生，虽然能打破地方保护主义，但在当前教育投入“以县为主”的现实里，如何发挥区县政府的积极性？
此外，技工学校划归教育局管理后，如何打破教师职称评定、专业设置和职业技能鉴定等改革的最后“坚冰”？在强化部门合作、行业支持和社会参与的同时，教育部门颁发的学历证书和劳动部门的职业资格证书，将如何融通互换，教育体系和培训体系能否衔接沟通？显然，这些还需要更高层面的协调。
……
一系列新问题还在不断出现，这也注定了玉溪探索还远未画上句号。
【记者手记】
激活职业教育靠什么
“盘活”职业教育，是采访时教育局长、基层校长使用频率最高的一个词。其实，在现行条件下，要想从根本上真正激活一个地区的职业教育活力，还是得寄望于通过体制、机制改革，改变职业教育当前“戴着镣铐跳舞”的被动局面。
一直以来，我国职业教育实行的是条块分割、多头管理的办学体制，既有教育部门创办的职中，也有劳动部门、行业协会和企业创办的职业学校。这使得各地职业教育普遍出现布局分散、规模小、专业同质化竞争和学校竞争意识严重退化等突出问题，不利于统一规划、协调管理。即便在教育系统内部，也还是高职划在高教处管理，中职划在职教处管理。
不可否认，上世纪80年代，国家倡导发展行业职业教育，初衷是为了调动行业的办学积极性，以解决教育部门经费投入不足的问题。但是，实行分级办学的教育新体制以后，行业投入越来越弱化。有的学校办了几十年，省级主管部门的拨款不过二三十万元，而且多数还是领导视察时象征性地“打发”一点，主要经费来源还是县、市财政。这些行业中专或职校不但从“条条”那里无法获得资金支持，反而造成“块块”的投资分散，钱用不到刀刃上，最终导致大多数职业学校陷入生存危机。
当然，除了外部体制、内部运行机制不畅等因素，造成职业教育陷入发展困境的原因，还有转型期社会价值观迁移导致职校吸引力下降、投入不合理，以及政府重视不够等原因。
就玉溪市而言，虽然人口只有210万，但职教校点不少，仅行业中专学校就有8所，最后造成每所学校办学条件都很差，有的在校生规模还不如一所乡镇中学。办得好的学校喊着缺钱、缺校舍、缺师资、缺设备，而更多濒临倒闭的学校却有大量教育资源闲置。
显然，对于当下中国的职业教育来说，条块分割和交叉管理是问题的症结所在，也是决定职业教育能否释放巨大活力的关键所在。按国际经验，政府统筹和理顺机构，是解决条块分割和交叉管理的重要环节。
其实，就资源属性而言，不论是技工学校，还是其他行业、部门、国企创办的职业教育资源都是国有资产，政府本该有统筹职教改革发展、实现国有资产增值的责任。从这个意义上说，职教改革说到底，还是国有资产管理体制改革。
但是，改革毕竟是对原有利益格局的重新调整，因而决定了职教改革不可能毕其功于一役。
在玉溪，政府将本地职业教育纳入到当地产业发展的“大盘”整体考虑，并按产业链的发展规律，在坚持公办职校所有制性质不变的前提下，实行政府统筹、部门联办、教育协调、多校一体、企业参与的方式，创新资源重组机制，将一些没有经费来源的行业职校剥离出来，组建成区域职教集团。这一改革具有一定的示范意义。
事实上，在德国，职业教育推行的是以企业为培训主体、职业学校辅助配合的模式。学校教育部分由各州负责立法，州文教部管理；企业培训部分由联邦立法管理。教育行政部门具体负责对教学计划和专业、课程设置的检查，保障教育经费，负责本地区师资的建设规划和组织实施师资培养，同时负责牵头行业、企业专家，共同参与制定招生、教学计划，以及新专业设置、开发和课程调整、设置；各州府的劳动局则设职业咨询部门。在笔者看来，德国的职业教育在政府统筹和体制改革方面，对我国职教改革具有很强的启发意义。 （柯进）
在企业与玉溪职校学生的供需见面会上，人头攒动。
二○○九年七月，玉溪工业财贸学校的火爆招生场面是玉溪职业教育的一个缩影。