今年9月，新落成的安徽省肥西县花岗学区中心学校新校区迎来了新学期的学生们。该校区规划设计48个教学班，新增1000多个学位，不仅改善了昔日教室拥挤现象，还提升了校园环境。新华社发
消除“大班额”。 新华社发
“到了开学季，我们城区从幼儿园园长到高中学校校长，手机都不敢开机……找的人太多了，城区学位‘一位难求’。”江西省遂川县思源实验学校校长曾红生谈起过去学位紧张问题仍感慨不已。
“大班额”形势最严峻的2017年，遂川县城区义务教育大班额有321个，占98.2%，其中班级人数超过66人的超大班额有172个，占52.6%，城区最大班额达89人……“大班额”问题成了当地教育部门和人民群众的烦心事、揪心事。
解决“大班额”问题是县城学校建设的首要目标，但又不止于此。今年两会政府工作报告首次提到县城学校建设问题，要求“加强乡镇寄宿制学校和县城学校建设”，引发教育界的广泛关注。为什么要关注县城学校建设，县城学校建设面临哪些难题？如何为县城学校建设开启加速度？
县城学校建设为何要加速
位于赣西南的遂川县，是罗霄山集中连片特困地区、原中央苏区振兴县、国家重点生态功能区。“欠发达”是遂川的基本县情，随着由于城镇化进程的加快，大量乡镇、农村进城务工人员子女进城就读，导致城镇就读人口激增，又因城区学校建设相对滞后，优质教育资源不足，致使城区学校不同程度地存在“大班额”现象。“大班额”问题一度困扰遂川县教育协调发展，人民群众对化解“大班额”的呼声越来越高。
遂川县所面临的问题，非常具有代表性。教育部教育发展研究中心副主任汪明表示，城镇化进程中，农民向县城流动，县城义务教育学位面临较大的压力，是各地普遍面临的问题。另一方面，民众为了寻求更好的教育选择进城，但县城学校的办学条件、师资等虽强于乡村学校，与城市学校相比却还存在明显差距。“加强县城学校建设既是为了从数量上满足学位需求，也是为了提升县城学校质量，最终是满足老百姓接受优质教育的需求。”汪明说。
郡县治、天下安。北京师范大学中国教育政策研究院副教授周秀平则认为，应把加强县城学校建设放在更宏观的角度来分析。“县域教育在我国教育体系中具有承上启下的重要作用，县域教育的发展不仅仅是教育问题，更关乎国家经济社会发展大局，是重大的国家治理问题。”
“过去几年比较关注乡村学校的建设，现在乡村学校建设得到了一定程度的发展。相对来说，县城部分学校的设施设备则有待提升。”上海市崇明区教育学院科研室主任方华认为，加强县城学校建设，也是针对过去几年财政投入方向的调整和优化。
“它是推动城乡教育一体化的重要环节。”汪明认为，从大农村概念来讲，县城教育是农村教育的龙头，通过加强县城学校建设，一环带一环，可以牵引、引领和带动农村教育的发展，推动城乡教育一体化。
如何破解土地供给瓶颈
“山大石头多、人多耕地少、建设用地紧张”是云南省西畴县教育发展面临的一个现实难题。这个滇东南小城，是云南乃至全国石漠化程度最深的地区之一，全县1506平方公里的国土面积99.9%是山区，喀斯特面积占75.4%。建设用地紧缺，严重阻碍了当地县城学校建设步伐，导致县城学位供给不足。
新建、扩建学校，扩充学位，是破解“大班额”、大校额问题的重要手段，但学校不是想建就能建，土地紧缺是制约县城学校建设的一个关键因素。
西畴县教体局局长王华祥介绍，为解决县城学位不足问题，加快学校建设，当地把县城仅有的650亩开放用地和兴街开发区138.2亩最具开发价值的黄金地块用于建设学校，解决了土地问题。2017年，该县更是投入了6.18亿元实施教育软硬件基础设施建设工程，新增学位9300余个，使得县城义务教育阶段学位基本能满足未来10年的教育发展需求。
“用地保障是教育资源配置的第一难题，一些地方建设用地确实比较紧张，建设用地必须手续齐全，审批办理确实不易，大多地方土地指标优先用于招商引资、开发建设等，很难用于保障教育用地。”遂川县教体局局长林文平告诉记者。
为解决教育用地保障，加快县城学校建设，遂川县盘活一切可利用的资源改扩建学校，着力解决主城区、老城区学校建设用地的问题。对受周边地域限制无法进行扩园的荧屏小学、泉江小学实施整体搬迁。对遂川二中等四所周边有土地空间的学校进行扩建，同时新建了十所学校（幼儿园）。
在当地县委、县政府的强力推动下，通过城区“两搬四扩十新建”工程，全力扩充了城区学校办学容量，为城区增加2200个学前教育学位、1.65万个义务教育学位，2018年、2019年秋季学期城区分别增加了93个、110个班级，有效破解“入园难”、化解“大班额”难题。
“每一亩新增的教育用地，都来之不易。遂川中学扩园53亩期间，为做一户人家的拆迁工作，分管领导邱秀华副县长来了不下10次。”林文平感慨道。
山东省金乡县破解用地问题，则得益于提前布局规划。金乡县教体局原局长李英渠告诉记者，早在2012年，金乡就委托同济大学规划设计院对全县城乡教育进行统一规划，并纳入全县城乡总体规划。根据城市及镇街驻地人口发展趋势，本着“小学进村、初中进镇、高中进城”和“小学就近、初中和小学对口”等原则，科学谋划学校布局。
2015年，山东省政府提出解决“大班额”问题时，金乡县专门下发了《关于做好教育用地保障相关工作的通知》，在编制年度用地供应计划时，保证用地指标优先用于解决“大班额”问题，全力做好闲置教育用地置换和再开发利用，新增教育用地1100亩。得益于超前规划、提前布局，金乡县成为济宁全市第一个完成解决“大班额”建设任务的县。
国家教育行政学院副研究员杨程认为，面对加强县城学校建设的任务，各地要根据经济发展态势，预测未来几年教育发展空间，做好学校布局调整、学校建设和生源规划。在保障学校建设用地方面，要全面落实“以县为主”的教育管理体制，加强统筹规划，特别是要通过教育督导，推动县级人民政府切实履行教育职责，在规划布局、经费投入、制度建设等方面对土地予以保障。
在调研中，杨程还发现新建居住区配套学校没有做到同步规划、同步建设、同步交付使用，也是导致城区学位紧张、出现“大校额”、择校问题突出的重要原因。
“配套学校没有到位，导致学位紧张，最后买单的往往是政府。”杨程说。对此，杨程建议，要严格落实城镇新建居住区配套学校建设，确保配套学校建设与住宅建设首期项目同步规划、同步建设、同步交付使用。未按照规划配套建设学校的，不得发放建设工程规划核实合格书，不得办理竣工验收备案。
如何弥补师资缺口 打造优质师资队伍
“2003年以来，我们县核定的教职工编制数一直为4150个。2016年，全县按标准应配备教师编制5827个，缺1677个编制。”遂川县教体局办公室主任叶琼华介绍。2017年以前，遂川县每年补充的教师只有300人左右，退休、考公务员、考研等自然减少教师150人左右，但学生总数年均净增需增加教师150人左右，每年补充的教师数只能与自然减员及学生数增加所需教师数持平。
提升教育质量，实现县城教育高质量发展，是比新建学校、扩充学位更为复杂的系统工程。显然，师资又是提升县城学校教育质量的关键。
随着县城学校建设加速，教师短缺问题在各地不同程度存在。杨程在调研中发现，部分县（市、区）多年没有开展教师编制核定工作，受学前教育教师编制占用义务教育阶段教师编制、教师自然减员、病假产假和消除“大班额”部分学校需扩班分流等因素影响，教师编制及实际数量仍不足。
针对全县中小学师资队伍建设方面存在着教师编制不足、教师缺口大的问题，遂川县在不突破编制的情况下，采取政府购买服务、实行备案制管理等方式，多渠道解决教师力量不足的问题。通过政府购买服务等“十条渠道”在2018年补充教师733人，2019年补充教师1014人，遂川县成为全市教师补充渠道最广、力度最大、人数最多的县。
不过，杨程也发现，一些地方采用了合同制、购买第三方服务等方式虽然补充了教师缺口，但对于保障教育质量仍存在一定隐患。
因此，杨程建议一方面要加快推进县管校聘，通过支教、轮岗、交流等方式，在县域范围内统筹调配师资，深入挖掘本地现有师资潜力；另一方面，要继续加大教师招聘力度，有效统筹新入职教师的编制问题，探索引进特级教师、骨干教师，形成引领示范效应。
解决教师缺口问题之外，是要提升教师队伍质量。虽然县城学校的师资水平要强于乡镇中小学，但与城市教师特别是区域中心城市的师资相比，仍然存在一定差距。由于基础教育教师的工资和社会保障待遇由县级财政统筹，县域经济发展的不平衡影响到教师待遇，导致县城优秀教师流失，进而会影响到教师队伍的稳定。
周秀平建议，要加大对县城教师队伍建设的投入，优化教师资源配置。教育部门可以进一步规范优质师资的流动，灵活运用岗位和政策约束，防止学校之间“挖抢”名师。二是要提高待遇，提升县城学校对优质师资的吸引力。同时，还需要坚持教师在地化培养，总结地方的创新经验和有效做法，进一步提升长期扎根乡村教育一线、有教育情怀的优秀教师、校长的培养力度，给予更多政策倾斜力度。
在加强中小学教师队伍建设方面，遂川将加强中小学校长队伍的建设作为中心，探索和创新中小学校长的培训新方式，推动校长学习教育理论，更新教育观念，丰富教育智慧，提高教育水平。
“抓住校长，就是抓住了现代学校建设的关键。县城学校校长有想法、有实践经验，需要对他们重点培养。同时，也要让他们有充分的创新空间、试错空间去尝试和推动教育创新。”周秀平说。
如何推动区域教育优质均衡发展
金乡县实验小学曾经是当地的一所优质小学，班额一度高达七八十人，学校不堪重负，家长却仍趋之若鹜；相反，毗邻的西关小学却面临招生压力。校际发展不均衡、择校问题严重，曾经是金乡县义务教育发展的一个痛点。
为推进教育均衡，2015年，金乡县实验小学教育集团正式组建。随后，实验小学本部、西关小学以及山阳书院附小都被划入实验小学教育集团。三所小学直线距离不足500米，成品字形，纳入同一教育集团之后，三个校区分别接受低中高学段的学生，三校师生全部混编，真正融为一所学校。
“三所小学校完全融合一体，也就没有择校的必要了。”金乡县实验小学教育集团总校长李树新说。
“教育集团内的人财物统一管理、统一均衡配置。其中最核心、最关键的又是师资的统一调配、统一管理，确保了集团内的各校区办学理念一致、管理团队一体、育人模式相同、教育教学同步，从而实现了真正的各校之间的均衡发展。”李英渠说。
加速县城学校建设，是经济社会发展的必然要求。但方华担心一些地区错误地理解加强县城学校建设的政策初衷。他提醒，县城学校的建设必须是基于县城发展，基于解决“大班额”和学位不足、学校配置和建设落后等问题。在建设过程中必须“坚持标准统一，不能建设超标准学校的豪华学校、大规模学校”。
“加强县城学校建设，不是打造所谓的名校，这是对教育生态的严重破坏。”方华呼吁，各级政府和教育行政主管部门在履行教育职责、保障教育财政投入、落实各项教育政策的同时，还要承担创设公平、有序、均衡发展的基础教育发展环境的责任。
如何避免出现举债建设豪华学校、超标学校的做法，方华认为，要严格规范学校建设标准，不能低于标准，也不能高出多少标准，要以地方教育经费总投入来规范学校建设标准；不可以建豪华学校为由，减少其他教育经费；各级教育检查督导的过程中，不应以高于标准豪华学校为“亮点”，而应以全面落实国家有关政策标准为“亮点”。
“优质均衡不是几所豪华、超标学校，而是各个学校之间的差距进一步缩小，打造更多的优质学校。如果只注重超标学校建设，不可能满足学生、家长对政府履职的认可。地方政府一定要转变这种依靠大规模投资打造超标准学校的理念。”杨程说。
杨程建议，积极推动地方政府履行发展优质均衡教育的职责，对地方政府履行教育发展职责的督导要更加注重优质、均衡，并将督导评价结果及时向社会公布，并作为对有关部门领导班子和领导干部进行考核、奖惩的依据，对经费投入不足、履职不到位、整改不力的地方政府进行问责。
■建言献策
建好县城学校需要多方共同努力
曹浩文
县城是我国城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带，在经济社会发展中具有重要地位。加强县城学校建设，不仅是提升人民群众教育获得感和幸福感的重要举措，也是推进新型城镇化战略的现实需求。然而，县城公共服务供给能力有限。建设好县城学校，需要县级政府的系统谋划、中央和省市政府的大力支持、全社会的资源扶持，以及一批扎根县城、有教育情怀的校长和教师持之以恒的努力。
依据县域人口分布和变化特征，编制学位布局规划，是确保学位供给、精准布局学位的前提。教育局要在调查和走访学校的基础上，摸清学位供给数，做到“心中有数”。同时，对近年学位需求的发展变化进行深入分析，厘清学位需求的变化趋势和影响因素，结合县城建设总体规划、县域城镇化水平和常住人口出生情况，开展学位需求预测。综合学位供给和学位需求两方面信息，判断学位缺口，然后结合学校建设标准，编制学位布局规划。
建立跨部门、跨层级政府间的协同机制，是新建、改扩建学校项目顺利推进的保障。新建、改扩建学校涉及发改、财政、住建、规划和自然资源等多个部门的业务，需要中央、省市政府的支持，跨部门、跨层级政府间的协同机制，有助于保障项目按期推进。一些县由县长牵头，各相关委办局负责人共同参与，组建城区新建学校建设工作领导小组，还设立专责小组，例如项目用地专责小组、项目建设专责小组和基础设施建设专责小组等。这样，明确了职责，压实了担子，有领导小组的统筹和督促，有专责小组的分头落实，新建、改扩建学校项目的推进就顺畅许多。为了减轻县级财政负担，确保项目经费投入，一些地方建立了省市支持县城学校建设的机制。由县编制城区中小学校建设规划，市级审核上报，省、市各自承担一定额度的财政补助，再由县专款专用，推进项目建设。
除了新建、改扩建学校，落实学位增量以外，还需要统筹使用现有学位，盘活学位存量。通过加强一贯制学校建设、集团化办学、学区制管理和城乡一体化发展等，一方面可以扩大优质教育资源覆盖面，缓解因教育资源分布不均带来的学位需求热度不均、部分学校“一位难求”与部分学校学位冗余并存的现象；另一方面，可以加强这些学校、校区或学段之间学位的腾挪置换和共享，应对学龄人口的错峰增长，提高学位使用效率。
吸引和留住一批优秀校长和教师，是加强县城学校建设的关键。“一位好校长就是一所好学校”，“教育大计，教师为本”，校长和教师的重要性不言而喻。但是，县城学校的校长和教师面临尴尬境遇：一方面，工资水平和发展环境不如城市学校；另一方面，享受不到乡村教师生活补助，工资可能低于乡村。东北师范大学中国农村教育发展研究院在全国12个省份的调研表明，乡镇教师、乡村教师的收入高于县城教师。在此背景下，需要选优配强校长，选拔一批热爱教育事业、具有先进教育理念和管理理念、富有改革创新意识的校长，鼓励校长真抓实干、改革创新，激发学校办学活力。要加强教师招聘、配置、培训和管理，既拓宽教师来源渠道，补充新鲜血液，也强化对现有教师的培训和管理，提升队伍水平。有研究者建议，扩大乡村教师生活补助范围，逐步扩大至覆盖县城学校。
借力“互联网+”，是县城学校共享发达地区优质教育资源的重要途径。一场突如其来的新冠肺炎疫情，迫使广大中小学师生迅速提升了线上教学和学习的能力。后疫情时代，需要继续总结疫情期间线上教学的经验，挖掘线上教育在提高教育质量、促进教育公平方面的优势，推进线上线下相融合的教学方法，提升教师应用信息化教学手段的能力。一些县城学校通过与发达地区优质学校合作，采取全日制远程直播教学的形式，实现与优质学校“同步备课、同步上课、同步作业、同步考试”，取得显著的教学成效。我们应当追踪和分析这些学校应用“互联网+”的经验和心得，研究进一步推广的可行性。
（作者系北京教育科学研究院教育发展研究中心助理研究员）
