自2000年以来，芬兰在PISA（国际学生评估项目）中屡获第一引发举世瞩目，被人们惊叹为“教育神话”。究竟是什么使得一个20世纪90年代在教育界还名不见经传的北欧小国，在短短的10余年间成为全球追捧的“教育典范”？或许，从他们的教育质量监测体系中，我们能寻找到一些答案。
教育督导制度为何被废除
20世纪90年代以前，芬兰中央政府对全国教育进行统一规划和严格管控，并在全国各小学设置督学，负责监督和指导学校的日常教学工作，建立了以督导系统为基础的教育质量监测体系。
1987年，芬兰中央集权式的教育管理体制开始松动，教育决策、管理权不断下放至省、自治市乃至校董会。1988年起，尽管芬兰各省政府依旧要负责指导教育发展，但不再提及督导这一概念。20世纪90年代，芬兰地方教育决策权进一步增强，学校及教育提供方（主要是市政当局或联合市政当局）可以依据国家和地方发展目标自主开展教育活动。
1991年，芬兰宣布正式废除教育督导制度。从此，芬兰中央政府通过信息支持和拨款等方式引导教育事业的发展，并通过教育法规提出教育目标，由全国教育委员会通过制定国家课程等方式指导地方教育活动，而对地方政府、学校具体的教育和办学活动不再过多干预。与此同时，芬兰逐步建立起外部评价与自我评价相结合、以提供信息服务为宗旨的教育评价网络，其教育质量监测体系随之进入一个新的时期。
目前，芬兰教育走出了一条独具特色的道路。国家层面制定的教育质量监测标准仅仅是一种供教育提供方、学校及学生进行自我评价的参考工具，而不具有任何强制色彩；强调教育提供方、学校及师生个人的内部自我评估在教育质量监测中的核心地位；注重教育质量监测工作的专业性；等等。
以“教育评价网络”为核心的评价
芬兰现行的教育质量监测体系以“教育评价网络”为核心，且与其教育行政管理体制相适应，由上至下分为国家、地方（区、市）和学校3个层次，有内部评价和外部评价两部分。此外，经合组织、欧盟等国际组织主持的教育评价活动，也是芬兰教育评价网络的重要组成部分。
国家层面的教育质量监测。当前，芬兰国家层面主要有4个部门参与了教育质量监测工作，分别是教育与文化部、全国教育委员会、芬兰教育评价委员会和芬兰高等教育评价委员会。长期以来，教育与文化部负责宏观规划教育评价计划，并提供财政资助；全国教育委员会则担任具体的国家教育评价及相关研究工作，包括制定全国性教育质量监测指标，开展系统评价、主题评价等。2003年，又单独设立主持基础教育与高中教育评价工作的芬兰教育评价委员会。除了这4个带有政府性质的教育行政管理部门，芬兰的许多大学及教育科研机构也积极参与国家的各类教育质量监测活动，如下设于韦斯屈莱大学的芬兰教育研究所等。此外，芬兰统计局也为教育质量监测工作提供重要的信息来源。
2009年，芬兰国家层面的4个组织机构在教育法律中确定了相应的法律地位。当初，芬兰之所以要在全国教育委员会之外单独设立两个第三方教育评价机构，是考虑到全国教育委员会本身属于教育行政机构，由其独立主持教育评价活动将影响教育评价的中立性。但近年来，这种多评价机构共存的格局暴露出职权交叉、组织重叠等问题。为了简化机构、集中资源，政府计划合并、裁撤现存的教育质量监测机构，建立单一的、第三方的“全国教育质量评价中心”，以此增强教育质量监测活动的集权性和独立性。
地方（区、市）层面的教育质量监测。芬兰国家官方文件明确规定，地方政府有责任对所辖区域的教育活动开展自评，并有义务为国家外部教育评价提供相关的信息、数据。
除了定期的省内教育自评活动，省政府办公厅根据公民举报，有责任对任何教育承办者的办学资格及其合法性展开调查与监督，但这种监督只是一种非主动的监督。除非学校被揭发，一般情况下省政府办公厅不干涉学校的办学活动。2010年实行行政区划改革后，区教育评价工作改由中央派出机构——区国家行政机构和具有自治性质的区教育委员会负责。
尽管国家规定各区、各市有义务开展定期的教育自评并公布评价报告，但具体的评价模式、评价方案和评价方法均由各区、各市自行决定。如赫尔辛基市教育委员会通过“校间同行审核”，对学校的办学质量进行评价和监测。具体来讲，就是让各校校长、部分教师对其他学校的办学质量及校长工作进行同行评审。此外，赫尔辛基市教育委员会每4年会对各校校长进行一次专门的审查和评价。
学校层面的教育质量监测。学校既是最基层的评价主体，亦是主要的评价客体。芬兰教育质量监测体系由督导制转型为评价制后，校方自评在整个教育质量监测体系中占有极其重要的地位。校方自评通常由学校自评、教师自评和学生自评3部分组成，且以评价学生学业成绩为主。
学生学业评价的目的是为了鼓励和指导学生的学习，及时反馈学生学业进步和存在的问题，同时也为家长和有关教育机构提供信息，并帮助教师和校长评价学校的教学效果。芬兰学校的学生学业评价结果呈现形式多样，其中最常见的是根据课程目标和教学大纲对学生成绩划分等级，教师除了用数字给出评定等级外，还可以辅以评语等形式。值得强调的是，学生的成绩并非由教师独立评定，而是师生共同决定。除了平时阶段性的课程评价，学校也会在学生毕业时给出一份具有全国可比性的终期学校报告，供学生申请下一阶段教育使用。
现行教育质量监测体系的基本特点
相比以前的督导制度，芬兰当前以教育评价网络为核心的教育质量监测体系呈现出诸多新的特点和优势，如强调教育质量监测工作的独立性、专业性、合作性和服务性。
减少外部力量干预，强化独立性。芬兰现行的教育质量监测依托于非行政性的第三方教育评价机构，呈现出较强的独立性。首先，虽然芬兰的教育质量监测机构多设于教育行政部门之下，但其工作人员并非一般的教育决策者或管理者；其次，芬兰法律保障各级各类教育质量评价工作享有充足资源，如教育与文化部有责任向另外3个机构的教育评价工作提供足够的财政支持，但不得干预其具体工作。
加强教育评价研究，强化专业性。芬兰教育质量监测工作的专业性主要体现在两个方面：一方面，相关工作人员多为教育质量评价领域的专家，而非其他教育行政工作者兼任；另一方面，教育质量监测工作与相关科学研究紧密联系，秉持“以评价带动研究，以研究促进评价”原则，充分保证其专业性和科学性。
鼓励多方主体参与，强化合作性。芬兰教育质量监测工作强调各种形式的教育评价合作：第一，外部评价与办学方开展的内部自评相结合，并注重两种评价的沟通与合作；第二，教育质量监测人员由教育提供方、教育机构、学生组织及其他利益群体共同组成，强调参与主体多元化，兼顾社会各方的需求；第三，积极参与国际教育评价项目，注重通过国际合作来丰富、改善本国的教育质量监测技术。
弱化监督管控功能，强化服务性。自20世纪90年代中期起，芬兰的各种教育法案就明确规定，教育质量监测工作要以为公众及个人决策提供信息服务为目的，教育质量监测报告要对公众公开，但不得进行任何形式的排名，报告结果不得对教育提供方、学校及师生造成伤害。概括来讲，芬兰的现行教育质量监测体系强调以评价获取信息，以信息服务决策，而尽可能弱化带有干预性质的行政监督和管控。
PISA使得芬兰成为“教育神话”，人们归纳出各种所谓的“芬兰模式”。数不胜数的言论宣称芬兰是一个没有考试、没有竞争、没有排名的国家。但事实上，芬兰的学生平时要面对频繁的测试，芬兰的高中生在毕业时也要参加全国统一的大学入学考试，其成绩同样将作为进入高等教育的凭证。尽管芬兰不会将评价结果以排名的形式呈现，但其组织这些评价的一个重要目的就是为教育提供方、同行间进行比较提供信息数据，从而促进其发展。近年来，芬兰PISA成绩的下滑也迅速引起了人们的反思。
因此，尽管芬兰的教育质量监测体系有许多值得借鉴的经验，但完全没有必要去无限夸大所谓的“芬兰模式”，甚至将其经验、做法奉为“金科玉律”。
（摘编自《比较教育研究》。作者单位系北京师范大学国际与比较教育研究院）
