杨东平
随着人口出生率的下降和大规模人口流动，农村学生和学校数在不断减少，但仍然存在大量的小规模学校（村小和教学点）。
乡村小规模学校满足了农村后20%没有能力进城上学的弱势家庭的教育需求，由于过于分散和偏僻，缺乏规模效益，改造和提升比较困难，多数农村小学除了语文和数学，其他课程的开设率都非常低，处于小而差、小而弱的状态。
2015年11月国务院下发《进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，提出“加快探索建立乡村小规模学校办学机制和管理办法”，突显了乡村小规模学校建设的重要性。
为此，需要建立乡村小规模学校的基本办学标准，使学校满足基本的教学和生活需要。同时，需要完善小规模学校经费拨付和管理方式。
目前各地普遍实行的“县教育局—乡镇中心校—乡村小规模学校”的垂直式分包分管教育模式，中心校作为镇级教育唯一的事业法人主体，统筹管理中心校、村小和教学点的人、财、物、教学等各项事宜。
为保障小规模学校的正常运转，教育部明确规定对不足100人的学校按100人核定公用经费补助资金。
然而，由于教育公用经费被下拨到中心校账户，中心校采取“集中记账、分校核算”的方式，往往并不按规定标准足额拨付给乡村小规模学校，截留村小、教学点的公用经费用于自我发展。
由于县和乡镇借调教师应对日常行政事务，中心校被借调教师的缺口，主要从村小和教学点再借调，致使村小和教学点不得不使用代课教师或临聘教师，这些都是乡村小规模学校难以改善和发展的重要原因。
改变这一情况，在教育公用经费仍由中心校统筹管理的情况下，上级教育督导部门和审计部门应加强监督，按照年度或学期定期分账核算，并实行严格的公示、申诉和追责制度，确保国家保障乡村小规模学校发展的政策得以落实。
从发展的观点看，需要改变这一管理模式，为乡村小规模学校设立公用经费专项独立账户，剥离中心校对乡村小规模学校的人事和财务控制权，仅保留教育教学业务指导权。小规模学校在项目建设上的统筹配置权，也应逐步由中心校转移至县教育行政部门。
在落实教育部关于农村学校学生不足100人按100人拨款政策的同时，还应当逐步提高乡村小规模学校经费标准。例如四川阆中市规定，学生规模不足300人的学校按300人拨付生均经费；四川广元市利州区规定不足150人的学校年拨付教育经费10万元；广元市剑阁县规定不足150人的学校年拨付教育经费20万。在台湾地区，乡村小学的规模大多在100人左右，但都是独立的法人主体，政府按按1∶1.6的班师比确定教师编制，按班级数（而非学生数）划拨教育经费，教师和教育经费都十分充足。
在乡镇中心校代管小规模学校的模式下，办学水平、教育质量的评价却是以学校为单位进行的，从而使中心校在挤占小规模学校经费的同时，并不对提升其教育质量负责。因此，按照责权利统一的原则，应当实行中心校与村小教学点统一评价，小规模学校的考试、升学等评价也与中心学校捆绑，使学区成为一个评价单元，从而迫使中心校承担起改善小规模学校教学的责任。
改善乡村小规模学校既需要政府发力，在办学条件、教育经费保障、管理模式创新、倾斜性的教师配置、具有针对性的评价考核等方面加以改善；也需要小规模学校的自身努力。其中一个重要方面是教师的自组织，自己组织起来“抱团取暖”，通过教育改革和教学创新来提升教育质量，包括“互联网+”、培养全科教师、开展复式教学、实行学生主体课堂等等。四川广元的利州区自主建立了“小微学校联盟”，因地制宜地解决急需的问题，开展兼职音体美教师的培训、互联网教学等，取得了积极的成效。
在江西上栗县，通过对乡村学校的改善，进城上学的农村学生全部回流，既解决了城区大班额问题，也使乡村学校的规模扩大，学生数都达到300人左右，有效地稳固了乡村教育。
可见，建设小而美、小而优的乡村小规模学校并不是空谈和梦想，是通过我们的努力可以实现的。
（作者系21世纪教育研究院院长）
