我国高校教代会制度逐渐成为教职工参与学校民主管理和监督的一项基本组织形式

  在实际中，教代会作用难以发挥，在一些学校流于形式

  新形势下，应进一步明确教代会制度的性质和功能，给予其准确的定位

  ■毕宪顺

  为确保高校政治权力、行政权力和学术权力正常行使，建立健全民主监督机制必不可少。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》提出了建立中国特色现代大学制度的要求，并强调完善治理结构，加强教职工代表大会建设、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。民主监督机制是高校内部权力运行中不可或缺的组成部分。完善教职工代表大会（以下简称“教代会”）制度，构建以教代会制度为基本形式的高校内部民主监督机制，强化高校内部民主监督，是确保高校内部权力正确行使的迫切需要，也是完善现代大学制度的本质要求和基本保障。

  高校内部管理的基本制度

  我国高校教代会制度自１９７９年春在部分高校试点起，迄今已有３０多年的发展历史。高校教代会制度逐渐形成了一些鲜明的特征，成为高校教职工参与学校民主管理和民主监督的一项最普遍、最基本的组织形式，成为我国高校内部管理中的一项基本制度。

  高校教代会制度具有基本的法律法规依据。《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督”。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“高等教育法”）第四十三条中也有类似条款。１９８５年颁布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称“暂行条例”）对高校教代会的职权、组织制度、工作机构等内容作了详尽的规定，是指导高校实施教代会制度的主要依据。此外，各高校根据高等教育法和暂行条例的规定，结合本校实际也制定了相关的章程和教代会制度实施细则。

  高校教代会制度具有广泛的代表性和充分的民主性。广泛的代表性是指教代会的代表来自学校各个部门的各个层面。充分的民主性是指教代会代表的选举、议题的提出和决议的形成等，都必须按照法律法规所规定的程序进行，广泛吸收广大教职工的意见，并贯彻多数原则。

  我国高校教代会制度在校一级有校教代会，许多学校延伸到了院系一级，推行了二级教代会制度，形成了教代会制度的系统网络体系。教代会还具有自己的工作机构，使得教代会不仅在会议期间能够进行民主管理和民主监督活动，而且在闭会期间也能经常性地开展工作，参与学校民主管理和民主监督，确保教代会作出的各项决议得到有效的落实。

  教代会制度尚有缺陷

  高等教育法规定，高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。暂行条例明确“高等学校应建立和健全党委领导下的教职工代表大会制”，“高等学校教职工代表大会是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式”。其第二章第五条还详细规定了教代会的职权：（１）听取校长的工作报告，讨论学校的年度工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大问题，并提出意见和建议。（２）讨论通过岗位责任制方案、教职工奖惩办法，以及其他与教职工有关的基本规章制度，由校长颁布施行。（３）讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法，以及其他有关教职工的集体福利事项。（４）监督学校各级领导干部，可以进行表扬、批评、评议、推荐，必要时可以建议上级机关予以嘉奖、晋升，或予以处分、免职。暂行条例第四章还规定了教代会的组织制度。由此看来，发挥教代会的作用是有法可依的，但在实际中则不然。教代会作用难以发挥，在多数学校流于形式。

  教代会流于形式有多种原因：一是教代会性质模糊。高等教育法所规定的“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”的条款中所指的依法，主要应指高等教育法及有关高等学校或教代会的法律，目前还没有颁布学校法，而暂行条例是以通知的形式由教育部和中国教育工会全国委员会颁发，可以作为行政法规，所规定的教代会的性质为“教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式”。正因为此，其只能作为“重要形式”而流于形式。二是教代会性质与职权矛盾。就性质而言，是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的“重要形式”，而职权则“讨论通过岗位责任制方案、教职工奖惩办法，以及其他与教职工有关的基本规章制度，由校长颁布施行”，“讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法，以及其他有关教职工的集体福利事项”。“讨论通过”、“讨论决定”意味着教代会有决策权。三是教代会权限设定太多，不符合高等学校实际。既不能把教代会变成权力机构，讨论决定重大问题，也不能把教代会等同于企业职工代表大会，而要根据高校的性质、功能和特点，建立与党委领导下的校长负责制领导体制相一致，以监督、参议行政权力为主要职能的教代会制度。

  如何完善教代会制度

  以完善教代会制度为核心，强化高校民主监督，构建以教代会制度为核心的民主监督机制，使教代会在法制的轨道上运行。

  进一步明确教代会制度的性质和功能，给教代会性质、功能以准确的定位。“高等学校教职工代表大会是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式”，这一表述是不够的。形式再重要也只是形式。应明确教代会的参政议政和民主监督职能，凸显教职工参与学校事务和民主监督的主渠道作用。有了教代会的参政议政和民主监督的职能定位，其三项功能才能相应显现。一是民主政治功能。将教代会制度作为教职工参与高校民主管理和监督的基本制度，能够充分发挥教职工的积极性，适应高校内部管理民主化的要求，适应人民群众参政议政、民主管理和民主监督的政治要求，实现高校内部管理的科学化和民主化。二是民主监督功能。教代会制度最重要的功能就是监督功能，教职工代表在参与中实现对高校内部权力运行进行监督，对领导干部和重大事项决策和执行情况的监督，以保证高校权力运行遵循国家的有关政策、法律和法规。三是权益保护功能。随着教师聘任制改革的日益深化，教职工与学校的劳动关系、利益关系正在发生深刻的变化，教职工的许多具体权益由以往基本取决于国家逐步转变为取决于教职工与学校之间的契约，即教职工与高校之间的关系由行政法律关系逐步转变为契约关系。维护教职工的合法权益是教代会制度的一项基本功能。

  进一步明确和落实教代会的职权。发挥教代会的民主监督和制约作用，必须适应高校改革和发展的需要，从实际出发重新界定教代会的职权。暂行条例已“暂行”２５年，计划经济条件下教职工关心的问题已发生根本变化，有的已随着市场化进程社会化了，有的已有明确的法律规范无须交教代会讨论，更有一些新的教职工关心且需要监督的问题相应出现。教代会内容的设计和规范要从我国高校的实际出发，围绕民主管理，突出民主监督，彰显职工意志。

  制定教代会活动规则，创新教代会制度的形式。一是完善校务公开制度。校务公开是高校民主管理、民主监督的重要措施，已成为高校民主的窗口、高校教职工参与民主管理和监督的平台。让广大教职工享有知情权、突出知情权、强化知情权，是校务公开制度的根本要义。建立、完善和创新校务公开制度，能够为广大教职工知校情、参校政、督校务奠定基础，从公开、知情到议事、监督，使教职工民主监督高校内部权力运行的各个环节趋于完备，有效强化高校内部民主监督的力度。二是创新民主评议领导干部制度。教代会民主评议领导干部，是高校内部民主管理和监督的有效途径。高校应根据本校实际进行积极探索和创新，尤其应加强评议结果的质量控制、评议规范的可操作性等方面的探索和创新，促进教代会民主评议干部制度健康、有效地运行。三是加强二级教代会制度建设。随着高校内部管理体制改革的深入和院（系）一级办学自主权的扩大，教代会制度已逐步向高校内部二级单位发展和延伸。二级教代会是教职工参与本院（系）事务，行使民主权利的基本渠道，同时也是促进院（系）改革和发展的有效保障。在当前形势下，加强二级教代会制度建设，促进教代会制度的纵深发展，是完善和创新高校民主监督机制，促进高校政治文明建设的重要内容。四是建立教代会制度的长效机制。采取多种形式实现教代会活动经常化，确保教代会主席团、教代会各专门委员会和教代会代表按照各自的职责，经常开展活动，有效监督高校内部权力运行。

  （作者为鲁东大学党委书记、教授）