■中国与全球化研究中心主任 王辉耀

  在全球化的背景下，跨国流动已成为普遍现象。全世界已经有超过2亿人在出生国以外生活与工作，占世界总人口的3%。这一跨国流动，是支撑经济全球化的重要因素，世界各国普遍持开放态度。但如果这种外流或流入是单向的，演变成扎根入籍的流失或归化，就会激发国际人才竞争。一般来说，世界各国对于短期需要、一般性以及未作出贡献的外籍人才，多半是发给有时间限制的签证。只有这些签证持有者通过一定年限证明了是所在国长期需要的人才，以及是世界顶尖人才，才通过绿卡、入籍等政策永久性引进。

  双重国籍在人才竞争中的作用各界一直争论不休。当今世界大多数国家承认或默认双重国籍。有些国家从法律与人权角度认为，只要不伤害国家正当利益，那么公民加入外国籍，政府可以不承认他们的外籍身份，但无权剥夺他们的本国籍。当然，大多数国家是从推动人才回流及吸引外国优秀人才的角度，承认或默认双重国籍。

  美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、法国、英国、意大利、西班牙、以色列、爱尔兰、新加坡等发达国家，尤其是移民发达国家，一直承认或默认双重国籍，新近改变国籍政策的主要是新兴国家，这些国家意识到与发达国家相比，自身缺乏竞争力，因此即使那些本土出生的海外族裔高端人才，让他们放弃海外一切进行“二选一”都是艰难的。

  因此，韩国（2011年）、越南（2009年）、印度（2005年）、菲律宾（2001年）、巴西（1995年）、墨西哥（1998年）等有大量海外族裔人才的新兴国家，过去都反对双重国籍，但在20世纪90年代后不约而同地改变政策，明确承认或变相承认双重国籍。

  当今各国对待双重国籍的态度，除反对外，一种是承认，一种是默认。当然，明确承认可能建立在对等、有条件承认的基础上。有条件承认跟反对双重国籍的疑虑是一样的，主要是身份认同，因此，例如菲律宾，就规定双重国籍持有者在海外担任公职时，禁止在本国参加竞选以及不能进行投票。美国、俄罗斯则是默认双重国籍的典型，美国规定公民放弃国籍必须符合7种情况，并“自愿且明确”完成3项法律程序后，“仍需由在华府的美国国务院作最终决定，是否核准这位民众的放弃国籍声明”，目的是不让一些国家急需的人才流失。俄罗斯则不承认双重国籍公民的外国籍，但公民获得外国籍也不剥夺其本国籍。

  需要指出的是，欧美发达国家的移民政策很少针对原籍本国的海外人才，而新兴国家改变国籍政策很重要的目的，就是要吸引海外高层次的留学人才与族裔人才。这固然有发展阶段不同的原因，但更大原因在于欧美发达国家一直都承认或默认双重国籍，本国出生在海外的人才即使获得了外国籍也可以保留本国籍，基本不存在回国难以及需要长期签证、绿卡等问题。

  就中国目前来说，如果调整国籍政策，可以考虑采取默认、对等的方式来默认双重国籍，借鉴美国、俄罗斯、印度3个国家的经验。不承认任何中国公民的海外国籍，只要不伤害国家利益，也不因为拥有外国籍而剥夺其中国籍（除非所在国明确反对双重国籍），放弃国籍需自愿申请并补交一定的费用以弥补国家在其未成年阶段的投入。当然，拥有外国护照在担任政府公职上有所限制。这样，能够实际获得双重国籍的范围会限制在原籍中国、主要是通过留学、投资、技术移民到欧美发达国家的群体范围之内，不会引发东南亚国家的担忧。

  如果考虑中国特有的国情，在现行情况下不适合改变国籍政策，可以完善相关绿卡制度，替代大部分附加在国籍政策的职能，以便对海外人才进行长期甚至是永久性引进。首先可以给予绿卡在大部分权利与义务上以“等国民待遇”，而在申请对象上，一是针对获得绿卡的外国人才，许可其子女未成年前，如果愿意放弃外国籍可以直接申请加入中国籍；二是针对海外高层次留学人才采取特殊政策，原籍中国凡具备硕士学历，或在国内纳税超过一定额度，或具备高层次人才标准，或在边远地区工作且保持一定收入者，都可以直接申请绿卡，或发放类似于港澳通行证、台胞证、相当于长期签证的侨胞证。

  印度过去的经验值得借鉴，印度针对海外广大印裔人士的双重国籍的呼吁就推出了“印度裔卡”(PIO)计划和“印度海外公民证”(OCI)计划，作为国家人才政策的补充。海外印度人才持有“印度裔卡”或“海外公民证”持卡者在购房、医疗、社会保障、所得税、贷款额度、风险投资基金的申请、知识产权保护等方面都有“本土公民待遇”，但不享有选举和被选举权利。当然，对于那些对印度来说双重国籍敏感的南亚国家，如孟加拉、巴基斯坦等，这项政策则不适用。

  按照印度大使馆的官方统计，截止到2010年3月，印度已经发放了400万“海外印度公民证”和700万个“印度裔卡”，这些证件的发放，给予海外印度裔人与国内印度人的除了选举等方面的同等居民待遇，大大加速海外印度裔人才的回流和环流。印度没有花巨资来吸引人才，但却主要加强了政策服务，很能说明问题。笔者认为，中国可以采取印度海外公民证的模式，来减少相关制度对人才流动的阻力，加强国际人才竞争。