全面二孩政策实施后，政策红利并未完全释放，与养育、教育成本不断攀升有直接关系。如何从制度设计、政策保障上消除“不敢生二孩”的重重顾虑？

    今年两会的政府工作报告指出，要“提高个人所得税起征点，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，合理减负”。在十三届全国人大一次会议记者会上，财政部相关负责人也明确表态，“个税改革‘前所未有’地增加了专项扣除，首先选择的重点就是子女教育和大病医疗，将根据实际情况确定专项扣除项目的规模和数目”。

    个税减负、专项扣除提上决策议程，一时间成为社会关注的热点。

    “增加子女教育等专项减免，在一定程度上是民生财政的体现，将降低家庭在教育、养育孩子方面的压力，对于促进全面二孩政策的实施及刺激家庭增加子女教育支出确实会有一定正面效应。”厦门大学经济学院教授刘晔说。

    但在制度设计和具体落实中，教育专项扣除存在教育费用范围如何界定、不同地区扣除标准如何设计、定额扣除还是据实扣除、征管成本高不高等诸多难点，教育专项扣除该如何落地？

    厘清教育费用范围和扣除标准

    北京大学中国教育财政科学研究所副研究员、副所长魏建国认为，纳税人本人的继续教育费用，纳税人子女的学前、高中、大学等非免费学校教育费用，以及课外辅导产生的部分费用，都可以纳入教育专项扣除的考虑范围，但需要具体的细节设计，以确保税收公平。

    刘晔认为，能抵扣的教育费用应该只是基础教育方面的投入，比如小学到高中阶段的基本学费、住宿费等，课外培训费等教育支出应排除在外。并且，考虑到各地教育成本及教育支出比重存在较大差异，各地应设置不同的抵扣范围与额度。

    “由于义务教育阶段国家基本不收取学杂费，高等教育的助学制度相对完善，教育专项扣除应瞄准学前教育和高中教育。”中央财经大学财政税务学院院长白彦锋认为，教育专项抵扣所包含的范围可由小及大，实行过程中逐渐扩大至职业教育和终身教育等阶段。

    在中国财政科学研究院公共收入研究中心主任张学诞看来，教育专项抵扣不太可能据实抵扣，只能根据不同阶段确定相应的扣除标准。

    如何设计一个大家都接受的标准是教育专项抵扣的难点。“标准的确定方面地区间很难兼顾公平，这实际就回到了个税中工资薪金税目费用减除标准是否应该全国统一的问题上。”白彦锋说。

    以家庭为单位纳税或为教育专项扣除的前提

    目前我国实行对工资、薪金、劳务报酬、财产转让、股息等11类所得分别征税的分类所得税制。魏建国认为，在这种情况下，实行教育费用的税收扣除具有一定难度。“教育专项扣除应和个人所得税的税制调整相结合，未来应实行综合所得税制或者分类与综合相结合的所得税制。同时，个人所得税的纳税主体也应由个人向家庭转变，应在以家庭为纳税单位的条件下进行教育费用的扣除。”

    “个税中教育专项抵扣的具体落实，首先要解决的正是由按个人征税向按家庭单位征税的转变。”刘晔说，“由于个税起征点和扣除额等都是生活成本，而生活是以家庭为单位进行的，以家庭为单位征收更具公平性，也能更好地解决民众申报纳税以及准确核实专项扣除信息等方面的难点。”

    “教育专项扣除政策如果真的要落地，至少应该明确纳税人的婚姻关系。这样只要夫妇一方缴纳个人所得税时享受此项政策利好即可，相当于给予家庭单位了。”白彦锋说。

    “很早就有人提出该建议，但一直未能实施。以前是因为技术原因，在信息采集、申报纳税方面有较大障碍，现在该方案的可行性大大增强了。目前来看，按家庭单位纳税是我国个税改革的一个重要方向。”刘晔认为，以家庭为单位纳税，还应考虑扣除项目的范围、家庭规模大小、税率设计等方面，最大的核心是保障公平。

    完善教育专项扣除的配套措施

    时任财政部部长肖捷在去年曾表示，从国际经验来看，实行综合与分类相结合的个税制度，增加税前扣除的一些专项项目，需要相对成熟的社会配套条件。比如税收征管部门要掌握与纳税人收入相关的涉税信息，保证新的个税制度改革能够顺利实施。

    “税收扣除应与一系列制度建设、技术保障联系在一起。”魏建国建议，建立和完善家庭收入信息系统，完善征管措施。

    “教育专项扣除的关键就在于完善覆盖家庭人口信息的大数据系统。流动家庭、跨地区双职工家庭等，都是信息交换的难点。”白彦锋说。

    “教育专项扣除还应和目前的奖学金、助学金等制度相协调，需要不同部门间进行有效的信息沟通，防止优惠政策重复享受。”魏建国说。

    白彦锋认为，可将教育费用的因素考虑进来，提高个税起征点，有助于提高操作的便利性。在此基础上进行专项扣除，纳税人需要承担举证责任等更多的纳税成本。

    此外，针对有全国人大代表提出的每月给二孩家庭2000至3000元专项费用扣除的建议，刘晔认为，这种定额扣除的方式征管成本低、简便易行，可在改革的初期采用，以便顺利启动改革。但它未考虑到家庭收入水平的差异，随着家庭收入申报制度的完善，可设计不同的费用扣除标准。

    针对不同地区和人群之间存在的较大收入差距，携程董事长、北京大学光华管理学院教授梁建章提出，采用个税减免和补贴并重的方式，给予高收入家庭每年10万元的二孩抵税额，对于没有达到个税起征点的低收入家庭，可直接发放现金补贴，每个孩子6岁以前每年发放1万元左右。

    魏建国认为，在理想状态下，还需要考虑将税收扣除和退税制度相结合，以保证对低收入群体的税收公平。（本报记者 王家源 万玉凤）