教育部、财政部、人社部《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，历经近20年的酝酿和探索，于2014年正式出台，可谓“千呼万唤始出来”。实际上，在这项政策出台以前，许多地区已经开始在试行改革。

  政策执行出现较严重失真

  依据2014年以来对政策执行情况的调研发现，该政策的实施最突出的作用是有效缓解了农村学校师资短缺的燃眉之急，同时在克服校长教师职业倦怠、促进农村教师专业成长等方面发挥了一定的作用。

  然而，政策执行过程中也存在突出的矛盾，主要体现以下四个方面。第一，流出校没有积极性，选派教师质量不佳。第二，交流轮岗教师没有积极性。交流轮岗给教师的工作和生活带来诸多不便，主动参与的教师多数是出于评职、晋级需要。第三，流入校管理权限有限，无法对交流教师的岗位行为进行有效约束。第四，多数地区的政策执行仅停留在较低的层次。

  阻力来源于利益未相容

  整体来看，政策执行效果甚微，主要原因在于政策执行场域中的各方，包括作为政策执行主体的区县教育行政部门和学校，以及作为政策目标群体的校长、教师，均没有积极性。

  教育政策的本质是对利益的权威分配或再分配。校长教师交流轮岗政策是实现公共利益（义务教育均衡发展）的重要政策举措，却给直接的利益相关者造成了损失。以牺牲个体利益为代价，谋求公共利益的实现，必然引起理性决策主体的消极应对甚至抵制，从而引起政策失真。

  校长教师交流轮岗政策如果实施得当，将有力促进义务教育均衡发展；若罔顾政策目标群体的利益诉求，盲目、强制推进，不仅会挫伤校长、教师队伍的积极性和稳定性，还有可能降低教师职业的社会吸引力，为教育事业发展埋下巨大的隐患。那么，究竟如何做才能有效推进政策执行呢？

  我们认为，首先需要通过制度供给形成一个有利于政策执行的制度框架。在该框架内，各方利益主体能够达成利益相容，从而主动参与政策执行过程，形成顺畅的政策运行机制。这些制度包括：有条件的补偿制度，教师聘任制度，区县统筹管理制度，督导评估与问责制度，等等。通过制度保障，激活政策执行场域内各方主体的积极性或对其形成压力，为深入推进校长教师交流轮岗政策提供有力支持。

  但仅这样，还远远不够。

  交流轮岗政策不能单打独斗

  从更宽广的视野来看，校长教师交流轮岗只是师资均衡配置政策的一部分，后者又是义务教育资源均衡配置的一部分。这些政策组合形成一个系统，彼此之间相互影响、相互支撑，其目标共同指向促进义务教育均衡发展。单独依靠交流轮岗政策无法促进农村校与薄弱校内生发展，无法扭转生源质量差距，还容易造成交流教师与流入校教师由于收入差距而引发的矛盾。这些问题不仅会使交流轮岗政策陷入孤军奋战，也不利于义务教育均衡发展目标的实现。

  正如公共政策学家哈里森·布朗所说，同时解决十个相互关联的问题，比单独解决一个问题更容易。深入推进校长教师交流轮岗需要政策组合的支持，其中的政策包括但不限于以下6类：有效的乡村教师津补贴政策，提升乡村学校吸引力；差别化的教师职业发展评价与支撑体系，提供农村学校与薄弱学校教师内涵式发展动力；教师退出机制，合理清退不合格教师；义务教育就近入学政策，缓解生源质量差异；农村学校周转房政策，为农村教师与交流轮岗教师提供生活保障；以工作量为依据的教师编制制度，减轻教师工作负担。

  任何一项触及利益的教育改革必定面临阻力，教师交流轮岗政策自然不例外。但在科学研究与深入分析的基础上，系统梳理这些阻力的来源及其本质，通过制度创新达成利益相容，并通过政策组合不断改善政策执行环境，定会逐步实现义务教育均衡发展的战略目标。

  （作者单位分别系北京师范大学、山东省滕州市鲍沟镇宋庄小学）