新体制：职业教育“政府统筹、多元办学”难点得以化解

    ——“多元办学应采取何种体制？”山东积极探索“民办学校、混合体制、事业单位”和“公办学校、混合体制、民营机制”两种性质的学校整体混合所有制办学体制。借鉴公办高校“党委领导下的校长负责制”和民办学校“董事会领导下的校长负责制”经验，兼收并蓄，创新实践了“党委领导、董（理）事会决策、监事会监督、校长负责、民主管理”混合所有制高校管理体制，并强化内部运营机制改革，形成“人员能进能出、干部能上能下、薪酬能高能低”的办学生态。探索“学校和二级学院董（理）事会双重领导下的院长负责制”混合所有制二级学院办学体制，院长人选可由企业选派，学校及二级学院董（理）事会双重聘任，党组织负责人由学校党委选派，保障社会主义办学方向，有效地避免了混合所有制二级学院“独立王国”式运营状态。探索“学校发挥股东领导力的职业经理人负责制”混合所有制实训基地运营机制，激发了办学活力。

    ——“政府统筹什么，怎么统筹?”基于产权结构，在学校层面实行多元办学体制；基于管办分离原则，辩证民事主体关系与行政法律关系，最大限度扩大学校办学自主权，促进政府由直接办学向统筹管理社会多元办学转变。政府在混合所有制职业院校的职责和权限是：按属地管理的原则，领导指导学校党建工作；研究通过学校重大改革事项，指导推进学校混合所有制办学体制机制改革；审核批准学校董事会章程、监事会规则、学校章程；指导组建学校董事会、监事会；派驻政府董事代表，享有重大事项“一票否决权”，以公有资产为据，牢牢把控社会主义办学方向；具有校长人选的考察和推荐权；其他教育教学业务性指导。

    ——“混合所有制院校的办学许可如何审批、法人单位如何注册？”试点5年来，山东指导基层单位完成民办、公办混合所有制职业学校新建及改制办学许可审批程序，混合所有制职业院校（机构）事业单位、民办非企业单位、企业单位法人注册及相关登记变更程序，形成了政府相关部门审批、注册的管理经验，基本打通了基层院校混合所有制改革的适法管理运行渠道，在操作程序方面为全面开展职业院校混合所有制改革蹚平了道路。

    新理念：混合所有制职业院校办学规律基本摸清

    基于职业院校混合所有制办学典型案例，山东以全国职业院校混合所有制办学研究联盟为依托，梳理教育学理论、经济学理论、管理学相关理论，在众多学者研究成果的基础上集成创新，研究出混合所有制职业院校（机构）的内涵与特征，进一步明晰了职业院校混合所有制改革实践的方向。

    混合所有制职业院校（机构）理论上应该是地方政府（或政府公办职业院校）提供政策支持，通过名下国有资本与社会资本合作，共同出资并明确产权，依法依规举办的新型职业教育办学组织机构。其特征为：各方办学资产清晰，产权比例明确；地方政府与社会资本方均系学校举办者；建立基于产权结构的现代法人治理体系；构建基于产权属性的内部运行机制。

“深改”展望：瓶颈问题与突破策略

    山东试点经验表明：现行的法律法规和行政政策能够框架性地支持职业院校混合所有制改革，但在具体政策的执行上存在着一些瓶颈性的政策障碍。

    混改路上遇瓶颈

    混合所有制办学体制虽然在办学许可和法人注册变更等宏观层面总体上得到突破，但随着改革试点的逐步深入，这种新兴的办学体制暴露出一些深层次的矛盾，直接反映到政策供给的适应性上，譬如民办混合所有制的事业单位管理方式，参照全额拨款的事业单位管理显然不合理，按民办学校不予财政支持更不合情；再譬如公办院校改制为混合所有制后，财政支持的力度应多大，能否享受民办学校的收费政策或者其他差别化的收费政策等等。

    混合所有制办学体制属公有资本与社会资本合作共建公共事业的范畴，涉及政府多个部门。因此没有相关部门的协同，职业院校混合所有制改革很难整体推进。教育行政部门内部，职业教育业务部门、发展规划部门、财务部门等各部门的协同至关重要。

    二级学院是职业院校混合所有制改革的“主战场”，涉及资产投入的校企合作，目前双方对资产的处置方式只有两种：一是“无偿捐赠、不问前路”，二是“产权悬置、各归各家”。企业特别是私营企业担心学校事业发展起来后，由于没有相应的法律地位，资金投进之后会有石沉大海的风险，企业的核心利益得不到切实保障，因而有些放不开手脚、瞻前顾后。职业院校要想大量引入企业优质资源，深化产教融合、校企合作，就必须回应企业的这一重大关切，依法保护企业资产权益，最有效的办法是注册一个法人单位。然而，按现行的办学规定，注册办学单位必须要有办学许可这一前置审批程序，如果给予办学许可再进行法人注册，就是一个独立的学校，而不再是二级学院，将又成为职业院校的“独立学院”，显然与当前的政策环境不符。这一“悖论”体现出改革进入深水区的特质，解决的办法只能满足企业合理诉求，给予法人注册但不给予办学许可。

    推进混改的“敲门砖”

    ——开展全国性试点。鉴于全国不同地域的条件基础、资源禀赋和政策环境等均不相同，可以依托部省共建职教高地，从职业院校整体、二级学院、专业、实训基地等层面选取局部样本开展试点，建设全面落地开花的“试验田”，打造一批可复制推广的“样板间”。

    ——加强实践性研究。建议推动全国职业院校混合所有制办学研究联盟建设发展，扩大“朋友圈”，定期举办相关改革的研究论坛，画好混合所有制改革的“同心圆”。立项一批重大理论和实践研究课题，组织专家进行集中专题攻关，将理论研究与实践探索有机结合，在实现学理上集成创新的同时，提供一批可行性的实操方案，为政策出台夯实基础。

    ——供给系统性政策。健全相关法律法规保障体系，进一步明确职业院校混合所有制改革的法律地位，对治理机制、产权归属以及院校资产等内容进行法律补充。在深入调研、系统总结经验、广泛征求意见、集中研讨论证的基础上，建议国家层面尽快出台《混合所有制职业院校办学指导意见》，完善内涵特征、办学许可、法人管理、资产管理、人事制度、经费支持等政策，系统性地解决阻碍改革深入推进的政策障碍，探索构建二级学院“提供法人注册证明不予办学许可”的管理机制，为全面深化混合所有制改革提供强有力的政策性支撑。

    （作者郭素森系潍坊工商职业学院副校长、教授、全国职业教育混合所有制办学研究联盟秘书长；李胜红系山东省教育厅职业教育处二级主任科员；刘茹、娄祥系潍坊工商职业学院教师）