在江苏省连云港市赣榆实验小学教育集团，学生们在课堂上读书。 在安徽省合肥市南门小学湖畔分校，学生们在进行足球比赛。
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    ■聚焦中小学集团化办学系列报道（三）

    集团化办学是我国缓解基础教育阶段择校矛盾、促进优质教育资源共享、满足人们日益增长的“上好学”需求的一种实践探索，也是我国推进基础教育优质均衡发展、建设高质量教育体系的一种政策创新。随着集团化办学的持续推进，集团办学规模越来越大，而对集团学校的政策与资源支持性体系建设相对滞后，特别是集团化办学本身的管理模式和动力机制并没有根本性改变，因而使集团化办学面临优质教育资源的稀缺和稀释、“被集团”、“集而不团”和整体运行效率不高等诸多问题，给集团化办学带来了一系列新的挑战。要解决这些问题需要重新认识集团的性质、定位和功能，根据不同集团类型，因地制宜创新集团学校治理模式，不断提升集团学校本身的治理能力。

    治理转型：

    从“帮扶”到“共同发展”

    我国基础教育集团化办学始于20世纪90年代，经过20多年的探索和发展，不仅规模日益扩大，而且办学类型、层次和模式日益丰富，各具特色。从构成集团的成员校类型来看，有同质型的、异质型的和混合型的；从集团内学校之间联系程度来看，有紧密型的、松散型的和复合型的；从集团组建方式来看，有名校加弱校、名校加新校、名校加农村薄弱校或民办校等多种模式。但无论哪一种模式，它们都有一个共同特征，即在行政主导下以一所优质学校或名校为龙头，形成由多个学校组成的一个联合体或者联盟，依靠龙头学校的品牌引领和优质教育资源带动加盟学校的整体发展。从某种程度上说，集团化办学成立之初的定位就是行政主导下的强校对弱校的一种帮扶机制。这也是适应我国基础教育管理体制和特定问题情境的，是非常必要的，事实证明，也是非常有效的。

    但是随着集团化办学的扩展和各个加盟学校自身的发展，特别是学校之间竞争的日益加剧，这种定位在帮扶机制上的集团化办学面临着不少挑战，也在不断考验着集团化办学的合理性和科学性问题。毫无疑问，教育集团作为学校发展的联合体已经成为一种新的教育组织形态，它既不是一个教育行政机构，没有行政的权力和资源，又有别于规模大一点的学校，不能等同于一般单体学校的管理，需要重新审视其性质和功能，不能仅仅定位在帮扶机制上，要实现从“帮扶”到“共同发展”的治理转型，从而真正激发集团化办学的优势和效率。这就需要教育行政部门有更多的赋权，使集团学校能够有权力和资源来推动集团内教育要素的重组，比如师资、课程、教学设施设备、经费支出等，这样才能实现1+1＞2的效能。

    2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》提出了“坚持放管服相结合”的重要改革原则和方向，要求深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系。这应该成为集团化改革的方向，使教育集团成为一个民主参与、权力分享、管办评分离的现代治理体系的重要组成部分。

    理念转变：

    从“共享”到“共建共享共生”

    由于把集团化办学定位在帮扶机制上，共享优质教育资源一直是集团化办学的价值基础和基本目标，但是从长远来看，这样一种机制只是暂时的，不能从根本上解决集团化办学的内在矛盾。因为“共享”只是一种分配机制，而不是完全意义上的生成机制，并不能从整体上扩大优质教育资源的供给规模。

    由于优质教育资源的稀缺，以及集团内各个成员校之间出于自身利益的考虑，距离真正的“共享”尚有不小距离。在有些集团内甚至出现了优质教育资源的逆向流动和集聚而引起集团内部的矛盾和冲突。目前多数集团学校，特别是一些松散型的教育集团，合作共享都停留在比较浅的层面，除了组织一些集体教研、教师培训，几乎很难有其他活动，而这些活动实际上在没有集团化办学的情况下也是可以组织的，集团化办学的优势和效能并没有真正展现出来。

    因此，要突破单一“共享”观念，在集团学校内部建立起“共建共享共生”的理念，只有“共建”才能“共享”，通过“共享”促进“共建”，最终达到“共生”的目标。它体现的是一种集团校成员之间的双向互动生成的关系，使优质教育资源不断得到创生，成为源源不断的活水。同时，也体现了所有成员校对集团整体发展的一种责任担当，而不仅仅是“消费”名校的优质教育资源。这样一方面可以为不堪重负的龙头校减负和减压，另一方面可以消除分校“等靠要”的思想和“被集团”的感受，强化分校的办学责任，激发分校的办学动力和活力。

    构建协商型治理模式

    凝聚办学共识

    集团化办学不仅是一种机制，更是一种关系。它体现了在推进教育治理现代化和迈向高质量教育发展过程中一种新型学校关系模型的构建。集团学校内部各组织之间既不同于传统教育行政中的管理和被管理的关系，也不同于单体学校之间的原子化平行关系，从本质上说，集团化是一种以契约和互利互惠为基础的合作关系。但是集团中的每所学校作为一个独立办学实体，都是平等的，具有不可替代性，相互之间不存在依附关系，尤其是在由多个独立法人实体所组成的教育集团中，更是如此。因而，每所学校之间除了合作，必然也存在着竞争关系，这就决定了集团化办学不能采取自上而下和命令式的行政管理模式，而要在追求集团整体利益的基础上采取共同参与、协商治理的模式，从而实现集团内民主决策、协商共赢。

    首先，要实现协商治理需要在成员学校之间建立高度的价值认同，否则就难以实现平等的沟通和对话。集团学校需要超越独立学校经营和具体事务的管理，更多地定位在集团整体发展上，发挥专业引领和顶层设计的功能，在成员学校之间努力寻求和凝聚办学共识，这在当前行政推动下的集团化办学中显得尤为重要，毕竟大部分教育集团不是自我选择的结果。

    其次，要尽可能尊重每所成员学校的办学自主性。作为一个整体，集团学校需要有其自身的办学目标和追求来引领分校的发展，但这并不意味着龙头学校可以把自身的管理模式与办学特色移植和嫁接到集团成员校中，这样就必然会造成同质化的困境。要尊重各个成员学校的差异，允许它们根据自身办学历史和办学情境自我选择管理模式和办学特色，从而激发各个成员学校的创造性，鼓励在合作中竞争。

    再其次，构建共享型领导机制。谁来领导集团发展，对于集团化办学来说是一个非常重要的问题，也是协商治理必须要回答的问题。在集团化办学过程中，教育集团最初都是以名校为基础形成的，这种组织方式决定了龙头校对成员校具有天然的权威和影响力，由龙头学校来统一领导和指挥集团发展是当前教育集团的普遍做法，这对于推动龙头学校优质资源共享和实现帮扶功能具有特别重要的意义。然而，在集团化办学发展到新的阶段，这样长期由龙头校独享领导权力的方式，不仅有可能使集团蜕变为一个新的教育行政层级，成为一个官僚化的组织，而且也使龙头学校成为集团内难以超越的标杆，这既不符合民主共治的现代教育治理精神，也无益于集团的持续发展和整体办学效能的提升。因此，要推进协商治理，就需要创新领导模式，构建共享型领导机制，即由成员学校共享教育集团的领导权力，通过协商和共同决策来决定集团发展的方向与路径选择，而不是简单执行由龙头学校所作出的决定。

    完善问责机制

    化解“搭便车”行为

    问责是治理的基本特征和要求，也是提高治理能力的重要手段。当前集团化办学过程中的盲目扩张、“集而不团”、效率不高等问题从根本上来说是问责机制不健全。问责机制建设首先要明确各个办学主体的责权利，按照“谁受益谁负责”的原则界定集团校与成员校的责权利关系，根据责权利对应原则实行问责。

    从集团的形成和结构来看，龙头学校作为集团的核心，要承担首要责任，对于没有足够的资源条件、不能保证足够的管理投入、无法组织和协调、不能带领成员学校共谋发展、办学效益不高的龙头学校，要严格限制其扩张，以防止集团化办学变成一场名校的“圈地运动”。而对于加盟的成员校来说，要在事前进行系统论证，防止“拉郎配”，一旦进入集团后，要履行对集团办学的承诺，要按照集团的质量和管理要求自觉承担学校发展的责任，而不是静等龙头学校的“输血”。

    还要建立规范的集团化办学质量评估标准和第三方评估机制，对集团成员校进行周期性评估，对办学质量达到标准的成员校要给予一定的激励；对达不到集团办学标准要求的，要设置改进期限和退出机制，从而督促成员校发挥各自办学的主动性和积极性，有效化解集团化办学中的“搭便车”行为。只有建立完善的问责机制才能促进集团学校各负其责、各尽所能、各享其成，最终实现集团的良性运转和整体发展。