创新体制机制，推进督导全覆盖

天津市人民政府教育督导委员会常务副主任、天津市教育委员会主任靳润成

近两年来，天津市作为国家教育体制改革试点单位，认真贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 2012年)》(以下简称《规划纲要》)有关加强教育督导工作的要求，在教育部督导办和体改办的指导帮助下，坚持 督政与督学并重、监督与指导并重 的原则，结合实际，先行先试，积极创新督导体制，完善评估机制，建立了教育管办评分开，督导全覆盖推进的新机制，有效促进了教育事业的科学发展。

一、改革背景

党的十七大明确提出，要建立决策、执行、监督相互协调的行政管理体制。但在现行的教育行政管理体制中，由于观念和体制的原因，教育督导这个监督环节与教育决策和执行两个环节相比还相对比较薄弱。长期以来，教育行政管理工作一直存在 重执行，轻监督 的现象。教育督导是现代教育行政管理链条上的重要一环。做好教育督导工作，不仅对推进工作，落实任务具有重要意义，而且对了解实情，把握方向，科学决策具有特殊作用。因此，转变政府职能，强化教育督导，是深化教育行政管理体制改革的内在要求。

教育督导制度是现代各国普遍认可的有效的教育监督制度，是现代教育管理体系中不可缺少、不可替代的重要组成部分。对督导制度的重视程度，标志着一个国家、一个地区教育管理水平的高低。现代教育督导制度发轫于西方国家。目前，英国、法国、俄罗斯、美国、日本、加拿大、瑞典、澳大利亚等国，以及我国的香港和台湾地区，都建立了比较完善的教育督导制度、督导体系和督导机构。督学的社会地位很高，督导检查结果具有很强的权威性。教育督导对于推进本国、本地区教育现代化，发挥了不可磨灭的作用。因此，学习借鉴发达国家和地区的先进经验，结合中国实际，创新教育督导体制机制，是教育现代化建设的客观需要。

随着教育改革和发展的不断深入，教育不仅牵动着每个家庭乃至整个社会，而且涉及了更多部门以及相关单位。延续多年的 教育部门管理教育督导 传统模式，已经难以适应新形势和新要求。目前的教育督导机构，大都设在教育行政部门内部，既当 裁判员 ，又当 运动员 ，监督力度不够，信度不足。特别是在督政方面，由于缺乏权威性，实施监督难度更大，这在很大程度上影响和制约了教育督导职能作用的发挥。因此，探索建立相对独立的教育督导机构，是创新教育督导体制机制的必然结果。

二、改革成果

天津根据党的十七大明确提出的 建立决策、执行、监督相互协调的行政管理体制 精神，和《规划纲要》关于 探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能 的政策，于2011年2月23日，成立了 天津市人民政府教育督导委员会 ，负责管理全市教育督导工作。在创新教育督导管理体制的同时，建立了教育管办评分开的新体制、新机制。

这个教育督导管理体制总体构架，可概括为 1+2+4+4 格局： 1 是指教育督导委员会，主要负责统筹协调和推动全市教育督导工作，由分管教育工作的副市长任主任，由市政府协助分管教育工作副市长的副秘书长，以及市教委、市发改委、市建交委、市财政局、市人力社保局、市规划局、市国土房管局等有关部门负责同志任副主任或委员； 2 是指教育督导委员会下的两个系统，一是日常管理系统，市政府教育督导室作为教育督导委员会的办事机构，负责日常工作；另一个是评估专家系统，设总督学，副总督学。市教育督导委员会主任兼任总督学，副主任兼任副总督学，负责组织专职督学、兼职督学和有关专家开展教育督导工作。第一个 4 是指市教育督导室下设四个职能处室，具体负责组织协调对基础教育、职业教育、高等教育及区县政府和市政府相关职能部门的教育督导工作。第二个 4 是指总督学聘任4名首席督学，分别负责对上述四个方面的教育督导工作进行专业指导。

天津在建立教育管办评分离新机制的同时，按照国家规定着力推进督导全覆盖，建立由督政、督学和质量监测组成的教育督导整体工作格局。为此，出台了一系列督导评估标准，其中，督政的标准有：《关于区县人民政府教育工作的督导检查标准》、《关于区县教育局履行职责的督导检查标准》和《天津市政府相关职能部门履行教育职责的督导检查标准》以及《关于督导区县人民政府教育工作实行表彰奖励和问责处罚的暂行办法》。如:市财政局有13条督查标准，市规划局7条督查标准，市人社局有10条督查标准，市发改委有8条督查标准。各区县有30条督查标准，其中有5条是 红线 项目。督学的标准包括，制定并实施了《天津市义务教育学校现代化建设标准(2008 2012年)》，内容涵盖办学条件、学校管理、队伍建设、素质教育四个一级指标、24个二级指标和100个三级指标(即评估要点)。还新制定的2010年至2015年的普通高中、幼儿园、特殊教育学校的现代化建设标准。同时，正在完善2010年至2015年的中等职业学校现代化建设标准，研究高等职业学院和普通高等学校的相关评估标准。为了落实国家基础教育质量监测工作的要求，义务教育质量的有关标准，已经草拟完成，并组织专家和基层学校共同论证。至此，一个比较完善的督导标准体系基本形成。

天津随着有关标准的实施，有计划推进全覆盖的督导检查。目前，第一轮对全市16个区县人民政府任期内履行教育职责情况的督导检查，已经完成，并下发了对区县综合督政的反馈意见，并限期整改工作正在进行。优先发展教育已经成为区县政府的工作理念。全市1209所义务教育学校中，已有1130所通过了评估验收，达标率超过90%。其间，还先后对800多所达标学校，进行了一至两次随机复查回访。到今年年底，全市所有义务教育学校将全部完成义务教育学校现代化标准建设。义务教育学校现代化标准建设，有力地推动了全市义务教育高水平均衡化发展。不久前，随同教育部的义务教育质量监测工作，天津决定除被国家抽检的6个区县外，其余10个区县也全部参加。这种质量监测将引导全社会树立正确的人才观和教育质量观，合力推进素质教育。

由49名熟悉高校教学规律，具有较高学术水平，教学和管理经验丰富的专家组成的 天津市普通高校教育教学质量督导委员会 ，定期深入市属高校，通过访谈师生，查看教学档案，以及网上审查，会议评审等形式，对高校的专业建设、课堂教学、实践(实验)教学、毕业设计(论文)、考试考核、教学管理等教学环节进行检查。目前，正在进一步完善市、校、院(系)三级督导，强化分类指导，探索建立保障教学质量不断提高的长效机制。

与此同时，为了提高督导的有效性，还强化了约谈问责机制和公告公示制度。今年5月，针对部分区县由于学校异地新建、撤销合并，有可能延误现代化达标建设进程等问题，市教育督导室在组织专家组进行专项调研回访的基础上，启动了约谈机制，约请相关区县教育局局长到市政府教育督导室进行汇报说明。在全面交流沟通的基础上，对于区县存在的困难和问题，市教育督导室有针对性地提出整改建议，并帮助区县协调有关方面，共同解决问题。另外，市教育督导室通过新闻媒体，每年向社会公示各区县的工作进度和完成情况，旨在督促各区县落实任务要求。同时让全社会都来关心、支持和监督义务教育学校现代化标准建设。

三、实施效果

教育督导全覆盖有力促进了天津教育事业的科学发展。

一是区县政府的教育职责得到落实。教育在全市各区县已经纳入政府的公共服务，并形成了规划优先安排，经费优先投入，资源优先保证的新局面。为了加快教育现代化，区县党政主要领导同志，亲自组织有关部门调查研究、制定政策、部署任务、检查指导。不少区县的一把手还定期听取汇报，现场解决问题，强化了执行力，使现代化达标建设任务得到有效落实。

二是区县教育的管理方式开始转变。缩小校际差距，缩小城乡差距，办好每一所学校，教好每一名学生，正在由教育行政部门的管理理念转化为管理行为。各区县教育局都把实施学校现代化标准建设，作为促进教育事业科学发展的难得机遇，精心组织，统筹规划，合力推动。而且，进一步强化了公共服务意识，加大了对普通学校的关注程度，和对薄弱学校的帮扶力度。这种全新的管理运行机制，不仅体现了效率，更加凸显了公平。

三是基层学校的素质教育有了发展。按照标准建设学校，为所有学校站在同一个平台上，深化改革，加快发展，创造了更加完善的基础条件，激发了广大校长、教师的工作热情和责任意识，努力办好让人民满意的教育。

实践证明，实现督政、督学和质量监测的全覆盖，增强教育督导的权威性、专业性和科学性；有利于更好地了解实情，推进工作，提高决策水平和执行成效；有利于深化教育改革，实施素质教育，促进教育事业科学发展；有利于促进区县政府和相关职能部门更好地履行教育职责，保证教育发展目标任务的落实。

2012年是我国和天津发展进程中具有重要意义的一年，也是教育事业向更高目标迈进的关键一年。我们要紧紧围绕教育部和天津市的教育工作目标和重点，进一步推进国家教育体制改革项目，以完善督导制度为主线，健全督政、督学和质量监测三大制度体系为重点，为全市教育事业又好又快发展作出积极的贡献。