另外，中国西部县域内多个教学点的存在，事实上也逐渐成为地方套取中央拨付更多公用经费的手段，以至于随着人口自然消减而本应被撤并的大量教学点却逐渐被保留，并呈现出与2001年到2012年十年间中国农村大规模“撤点并校”截然相反的状况：

一方面来自于“明规则”，即2012年9月国务院办公厅《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》的出台，从法理层面提高了撤并底层乡校的行政成本，同时，防止社会冲突的基层思路使得撤并层面上的不作为成为首选；另一方面则来自于“潜规则”，中心校统筹安排获得更为充裕的公用经费，其目的是为了套取获得更大的上级教育项目。而这些更大的项目最后几乎全部被中心校和关系、规模、条件等软硬实力都更为雄厚的村小所获得，教学点和真正薄弱的村小在整场竞争中都成了事实上的贡献者和牺牲品。

其四，中心校管理模式导致基层教育官僚化加重

中心校事实上承担着已不复存在的乡镇教育行政机构功能，而且更难做到管理、办学和评督分离，以至于沦为了教育官僚化的重灾区。

以BC镇中心校为例，笔者调研发现：在公开的岗位设置表中，中心校(包括其管辖的村小和教学点)一共仅设置有2个管理岗位(九级)，其他均为专业技术岗位(共244个，其中中级90个，初级154个)和工勤岗位(共13个)，但是为处理日益增多的本镇各类小学公共管理事务，仅中心校就设置了由14名行政领导和12名教辅人员组成的专职人员。

具体来说，该中心校校长和书记由一人兼任，主持全面工作，此外，还有4名副校长，分管全镇后勤、政工、人事、工会、德育、安全、卫生、成教、教导、宣传、教育教学等多项工作。同时，有办公室主任、教导处正副主任、德育处正副主任、后勤处正副主任、工会正副主席等9位行政领导，专项负责中心校和村小、教学点各方面工作。另外还有会计、助理会计、助理出纳、辅导站站长、副总辅导员、辅导员、干事、本部报账员、成教教师(司机)等12名教辅人员。

在26名中心校专职人员中，仅4人专门负责中心校本部工作，即由后勤副主任负责中心小学本部后勤和日常工作，教导副主任负责中心小学本部教学工作，德育副主任负责中心校本部德育、安全卫生和女生工作，本部报账员负责本部报账和食堂管理，其他22人均分管全镇各项小学教育工作。与中心校一样，各村小内部也还设有校长、副校长、德育主任、教务主任、会计等完整的教育行政网络。

这套教育行政网络体系以官僚化的运事规则和管理逻辑，支撑着底层乡镇日常垂直化的分包分管教育模式。这些致力于全镇小学教育日常管理的中心校行政领导和教辅人员，都是公务员行政编制。他们绝大多数是具有专业职称的专任教师，但因为中心校被迫肩负全镇小学日益繁重的教育行政事宜，他们中绝大多数人都已不再给学生授课而专职于行政管理，如调研的BC镇中心校26名专职人员中，除去3名工勤技能岗位人员和2名管理岗位人员不能授课外，其余21名均为专任教师且应该上课，但是承担教学任务的仅剩4人，他们的教学量也已被极度简化。最后，只能额外增加其他中心校本部教师的工作量才能保证本部日常正常教学。

对仅有49名专任教师的中心校本部而言，这无疑是困难重重。为此，从本中心校所管辖的村小和教学点调入优秀教师(但编制仍在村小和教学点)来解决中心校教育教学困难成为必然之举。

其五，日益严峻的教师借调致使中心校管理模式下的教学点成为牺牲品

义务教育均衡的核心是师资，中小学教师职称评审是在核定的学校岗位结构比例内进行。中心校作为全镇小学唯一的法人，县教育行政部门按照八级、九级、十级3∶4∶3的比例为中心校配置专业技术人员，随后由中心校自行根据具体情况来安排其管辖村小的专业技术人员配置，由村小再安排其所管辖教学点的专业技术人员配置。

然而，财政供养人员只减不增的硬性规定与事权急剧增加的矛盾，使县和乡镇公共行政部门不得不大量借调教师来应付日常的公共行政事务。以L县为例，县教育局核定的公务员编制仅有14人，但为完成日益增多且复杂的教育行政工作，县教育局共有117人从事公共事务以保证日常运转，其中103人均为从全县各级各类学校借调而来的教师。相比于从县城学校借调教师相对难度较高的现实，各乡镇的中心校无疑是县教育局借调教师的重点所在。另外，中心校还有若干教师被乡镇政府和县其他公共行政部门借调，进而致使中心校教师正常教育教学工作日益吃紧。

如果再加上西部贫困县比例甚高的空编率，中心校的困局无疑就显得更为明显，但这种困局往往并不会被中心校本部来直接消化。它们被转嫁给了村小和教学点。因为中心校具有合法统筹安排本部、村小和教学点教师的权利，因此在中心校本部被借调走教师后，自然就会从其管辖的村小和教学点再借调教师到本部以填补缺口，进而致使教学点成为教师借调的牺牲品，大量的代课教师或临聘教师最后成了维持教学点基本运转的公办教师替代者。

中心校的“三步走”战略

笔者建议，通过深化教育管理体制改革，切断部门主义的利益链条，厘清中心校-村小-教学点之间的复杂关系，可实施三步走战略：

第一步，公用经费短期内若需要由中心校继续统筹管理，则需要在上级教育督导部门和审计部门监督下，按照年度或学期定期分账核算，并实行严格的公示、申诉和追责制度，上级督导部门需审议公用经费的使用效率与公平指数，确保公用经费统筹使用的公平合理；

第二步，从中期来看，应为村小和教学点设立公用经费专项独立账户，村小和教学点在项目建设上，应逐步由中心校统筹配置转移至县教育行政部门统筹配置，剥离中心校对村小和教学点的人事和财务控制权，保留教育教学业务指导权；

第三步，从长远看，需要逐步将村小和教学点办成具有独立事业法人资格的小规模精品学校，实现村小和教学点的独立发展。

由于农村教育的多重独特性，建议将农村教育从基础教育领域单列出来，建议在教育部层面尽快成立农村教育工作司，在各级教育行政部门成立农村教育工作部，专项从事农村教育指导和管理工作。

(作者为中国社会科学院社会学研究所博士后)

河南省新乡市辉县高庄乡金章小学有8个班、250多名学生，全校包括校长在内只有10名教师，其中3名还是“临时教师”。去年暑假，该校安装了投影屏幕，学生可以享受来自北京优秀教师的直播课程。