公共权力配置上的不合理和监督机制上的不健全日渐成为腐败滋生的重要原因。公共权力运行缺乏制约导致腐败滋生蔓延，严重损害了公平公正的社会秩序，成为影响社会稳定的重要因素。

  必须加强廉政法治，完善公权力监督制度，建设公职人员不敢贪污腐败、不能贪污腐败、不想贪污腐败的制度环境。

  ■吕艳滨

  权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败，这已经是被历史证明的真理。我国改革开放30多年来，某些领域存在权力失控是不争的事实，个别公职人员滥用手中掌握的公权力，攫取私利。据中纪委《关于2012年全国纪检监察机关查办案件工作情况的通报》，2012年受党纪处分的公职人员134464人、政纪处分的38487人，其中，受处分的县处级以上干部4698人，被移送司法机关的县处级以上干部961人；有30315人因贪污贿赂行为被处分，占同期处分人数的18.9%。据最高人民检察院最新公开的数据，去年全国检察机关共查处县处级以上国家工作人员2569人，其中厅局级179人、省部级以上5人。可以看出，全国查办案件数量整体较上一年度均有所上升，这一方面说明纪检监察机关查办案件力度的加大，另一方面也说明滥用公权力的腐败情况比较严重。

  腐败频发有特点

  目前，某些领域腐败现象十分严重，腐败高发的态势仍旧不容乐观。特别是随着反腐败斗争的不断深化，腐败与反腐败的博弈态势依然激烈复杂，腐败分子不断变换手段，腐败现象呈现出许多新特点。当前，腐败的领域已经从经济热点领域、资金高密度领域、垄断性行业领域等向一些社会领域扩散，腐败的高发区开始向一些改革尚未到位的社会领域转移。在某些领域，腐败主体开始通过各种社会关系形成腐败利益集团，通过构建特定的利益关系，协同作案，侵占公共资源，为个人或者小集团谋取非法利益。由于一些滋生腐败的体制性和制度性因素依然存在，腐败分子利用各种制度漏洞、高科技手段等，逃避监管和制裁，腐败方式越来越隐蔽，社会危害越来越严重，极大地增加了惩治腐败的难度和成本。

  公共权力配置上的不合理和监督机制上的不健全日渐成为腐败滋生的重要原因，公共权力运行缺乏制约导致腐败滋生蔓延，严重损害了公平公正的社会秩序，成为影响社会稳定的重要因素。腐败交易还更多地呈现出“期权化”的趋势，腐败分子开始从对利益的短期占有和一时消费，逐步向热衷于获取长期回报和对资本的长期占有转变，更加注重对生产资料和资源的侵占；侧重于通过腐败行为强化对资本的积累，竭力追求长远利益，权力与资本的利益共生现象日趋明显和严重。而且，腐败现象开始向境外蔓延，某些党员干部的腐败行为随着对外开放的深入发展而向境外发展。一些腐败分子同境外不法分子相勾结或者通过境外渠道转移非法所得，逃避国内法律法规的制裁。在权力领域，某些助长贪污腐败的“潜规则”正在侵蚀社会主义文化和道德，并逐步演变为正统规则，严重地危害到法律和制度的权威性，危害到党和政府在人民群众中的信誉。

  制度不全有漏洞

  首先，廉政法律体系建设需加速。当前，我国党政机关已经出台了难以计数的规范性文件，用以规范公职人员行为。但这些文件相互之间缺乏体系性、逻辑性和一致性，有的仅限于号召性的规定，不具有操作性和强制性，严重影响了各种规定的权威性和实施效果。

  其次，制度的执行力有待提高。在廉政制度方面，无论是公职人员收礼、兼职，还是亲属管理，既存在一些空白区域，又有规范性文件大量存在但制度执行效果不佳的问题。有的制度缺乏针对性和可操作性，规定过于原则，缺少具体实施措施；有的缺乏系统性和配套性，不能有效发挥作用；有的则没有得到很好地执行，存在重制订、轻执行现象。

  而且，廉政法治的不完善导致人们对很多问题的认识出现偏差，并使一些“潜规则”成为“明规则”。中国社会科学院法学研究所法治国情调研组开展的“公职人员廉洁从政法律制度”问卷调查显示，公职人员及公众对于公职人员履行职务之外是否可以收受礼品、礼金和接受招待的认识比较模糊。有21%的公职人员认可在控制标准的前提下接受管理对象的馈赠、招待，公众的比例为35.5%；40.1%的公职人员认可在控制标准的前提下接受非管理对象的馈赠、招待，公众的比例为46.2%；有39.9%的公职人员认可对外做与业务有关的报告、讲演时收取报酬，公众的比例为43.6%。上述三种情形看上去涉及的问题不大，在反腐败工作中的影响有限，但这往往会使公职人员深陷利益冲突之中，引发期权腐败、隐形腐败的产生。此外，尽管多数人认为，公职人员在履行职务外不得接受管理对象或非管理对象的礼品，但仍然有相当数量的公职人员和公众认为可以接受，这说明在礼品管理和规范上还存在一定的分歧和误区。此外，有18.4%的公职人员认为可以从事营利性兼职，同时有15.7%的公众对此也持赞同态度。

  由上可见，仍有部分公职人员对获利性兼职持赞同态度，这可能是尽管中央三令五申，公职人员兼职现象仍然未得到有效禁止的主要原因。加强反腐败的法治建设，强调惩防并举、预防为主，就必须制定明确、细化的公职人员行为规范，为防止公职人员陷入利益冲突提供有效的制度依据。

  惩腐还需铁锤硬

  权力滥用导致腐败蔓延，既危害公共利益，损害人民群众切身利益，更严重危害党和国家在广大人民群众中的信誉。因此，必须加强廉政法治，完善公权力监督制度，建设公职人员不敢贪污腐败、不能贪污腐败、不想贪污腐败的制度环境。

  继续大力推进依法治国方略的实施，推进法治政府的建设，规范公权力的运行，致力于打造法治政府、服务型政府，从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况。各级党组织、全体党员干部均必须在宪法、法律规定的范围内活动。应进一步深化行政体制改革，转变政府职能，更合理、更科学地划分和配置权力，更加重视发挥市场、社会在配置资源、进行社会管理方面的应有作用；创新观念，逐步科学地将有关的政府管理事项移交给市场和社会来解决，扩大市场在配置经济资源方面的基础性作用。进一步依法深化行政审批制度改革，继续研究削减和优化行政审批事项，科学配置行政审批权，及时堵塞各种制度性漏洞，既要注意尽可能地避免行政监管上的缺位，又要防止对经济社会生活的过度干预。政府要逐步从单纯的管理型政府向服务型政府转变，工作理念以及所有的工作都要立足于为群众、为社会提供更好的公共服务。

  不断探索进一步改革和完善立法体制，提高立法质量。下大力气规范部门立法行为，逐步实现从部门为自己立法到别人为部门立法的转变，把“圈内人立法”改为“局外人立法”。进一步提高立法过程的开放程度，扩大广大人民群众对各种立法活动的参与，不断完善立法听证、专家论证等制度，确保立法的科学性。要根据国情，探索在立法和执法上限缩政府机关的自由裁量权，提高相关法律制度的可操作性，最大限度地削减腐败分子不法行为的空间。建立健全科学、全面、有效的立法评估机制，在实施过程中，及时发现法律法规在制度设计中存在的相关问题和漏洞，适时启动对法律法规的修改完善。

  继续大力提高权力运行的透明度，进一步推进政务公开工作，加强电子政务建设，逐步扩大公开的范围，创新公开的方式，提升公开效果。加快推进行政程序的法制建设，提高广大党员干部对行政程序重要性的认识，在广大党员干部中树立正确的行政程序理念，利用严格的行政程序降低公职人员在管理过程中贪污腐败、滥用职权、以权谋私的可能性。

  加强公职人员行为规范的制度建设。掌握反腐败斗争的主动权，必须坚持惩防并举，重视预防。为此还需要规范公职人员自身的行为，尽快出台公职人员行为规范方面统一、系统的法律法规，对公职人员财产监督、配偶子女移居境外的公职人员的监管、规范公职人员亲属行为等问题做出制度回应，包括有效运用技术手段，构建跨部门的公职人员信息共享机制，逐步实行公职人员财产及其亲属行为的公开等，以加大对公职人员行为的监督力度。

  （作者系中国社会科学院法学研究所副研究员）