公共管理伦理学(21世纪远程教育精品教材·经济与管理系列) 本书特色

　　公共管理伦理学是一门研究公共管理活动中产生的伦理问题和道德现象的应用学科。《21世纪远程教育精品教材·经济与管理系列：公共管理伦理学》旨在使学生比较全面系统地掌握公共管理伦理学的基本理论、基本知识和基本方法，提高其运用公共管理伦理学的一般规律来正确分析和解决公共管理实际问题的能力，以较好地适应以德治国的需要和公务员素质提高的需要。

公共管理伦理学(21世纪远程教育精品教材·经济与管理系列) 内容简介

　　公共管理伦理学是一门研究公共管理活动中产生的伦理问题和道德现象的应用学科。《21世纪远程教育精品教材·经济与管理系列：公共管理伦理学》旨在使学生比较全面系统地掌握公共管理伦理学的基本理论、基本知识和基本方法，提高其运用公共管理伦理学的一般规律来正确分析和解决公共管理实际问题的能力，以较好地适应以德治国的需要和公务员素质提高的需要。

公共管理伦理学(21世纪远程教育精品教材·经济与管理系列) 目录

**章 公共管理伦理学概述
**节 公共管理伦理学的基本概念
第二节 公共管理伦理学的历史发展
第三节 学习和研究公共管理伦理学的意义和方法

第二章 公共管理伦理观
**节 公共管理的科学观与伦理观
第二节 公共管理的正义观
第三节 公共管理的公平观
第四节 公共管理的民主观

第三章 公共管理伦理规范
**节 公共管理伦理规范概述
第二节 公共管理伦理规范的生成与历史演变
第三节 公共管理伦理规范的基本内容

公共管理伦理学(21世纪远程教育精品教材·经济与管理系列) 节选

**节 公共管理伦理学的基本概念 公共管理伦理学所研究的主要是公共管理领域中的伦理问题。因而，公共管理伦理学 的基本概念主要包括道德和伦理的概念、公共管理伦理及其特征、公共管理伦理学及其相 邻学科。 一、道德和伦理的概念 道德是指对人的行 为的判断标准。伦理是 指行为判断标准的理由。 研究道德现象及其规律的科学，称为伦理学。研究伦 理学以及公共管理伦理学，都离不开对“道德”和“伦理” 概念的考察。 “道德”一词在汉语中*早是分开使用的。中国商朝的 甲骨文中已有“德”字，但含义广泛。西周初年的大盂鼎 铭文的“德”字是按礼法行事有所得的意思。《老子》一书中有“是以万物莫不尊道而贵德”的说法。《荀子·劝学》中说:“故学至乎礼而止矣。夫 是之谓道德之极。”这是较早的“道”与“德”的连用。在中国的典籍中，“道”的*初含 义是道路，以后引申为原则、规范、规律、道理等。孔子说:“朝闻道，夕死可矣。”这里 所谓的“道”，是指做人、治国的根本原则。“德”表示对“道”的认识，践行而后有所 得。许慎在《说文解字》中说:“德，外得于人，内得于己也。”这就是说，“德”就是一 个人在处理与他人的关系时，一方面能够“以善念存诸心中，使身心互得其益”，这就是 “内得于己”;另一方面又能够“以善德施于他人，使众人各得其益”，这就是“外得于 人”。先秦以后，“道德”一词逐渐有了确定的含义，意指做人的品质、精神境界和处理人 与人之间的关系时应当遵守的行为规范和准则等。 在中国，“伦”、“理”二字，早在《尚书》、《诗经》、《易经》等著作中已分别出现。 从词源来看，“伦”有类别、辈分、顺序等含义，可以被引申为不同辈分之间、人与人之 间的关系。“理”*早指玉石上的条纹，具有治玉、条理、道理、治理的意思。孟子认为， 人们“逸居而无教”无异于禽兽，因而明确提出要“教以人伦”。孟子所说的“人伦”，即 “父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信”。他认为，父子、君臣、夫妇、 长幼和朋友之间的亲、义、别、序、信是*重要的五种人伦关系。“伦理”二字连用*早 见于秦汉之际的《礼记·乐记》:“凡音者，生于人心者也;乐者，通伦理者也。”中国古 代哲学把自然观、认识论、人生观、伦理观融为一体，并常常以伦理为本。因此，《论 语》、《孟子》、《大学》、《中庸》、《孝经》等，在一定意义上都可以看作专门阐述中国传统 伦理学的著作。 “道德的”（moral）和“伦理的”（ethical）两个词语分别来自拉丁语和希腊语，*初 的词义均为“遵从习惯或习俗”。在现代，“道德的”和“伦理的”这两个术语又经常被当 作“正当的”或“善”的同义语，并与“不道德的”或“违反伦理的”相对立。在西方历 史上，“道德”的含义就是习俗。至于“伦理”，从词源上看，在荷马史诗《伊利亚特》 中，已经出现了“ethos”一词。*初，这个词只表示一群人所共同居住的地方。以后， 意义得到扩展，包括了这一群人的性格、气质以及所形成的风俗习惯。亚里士多德把“e- thos”的意义加以扩大和改造，先构建了一个形容词“ethicos”（伦理的），以后又构建了 一个表示以伦理为研究对象的新型学科名词“ethika”，这就是伦理学。 在一般的意义上，“道德”与“伦理”常常通用，甚至“伦理道德”有时连在一起变 成了一个概念。尽管如此，“道德”和“伦理”这两个概念仍常常用于相异的判断。比如， 人们可以说某人或其行为是“不道德的”，但不能说是“不伦理的”。再如，道德有“私 德”和“公德”之分，而伦理则不存在所谓的“私人伦理”和“公共伦理”。当然，我们 可以根据伦理作用的领域不同，而有婚姻家庭伦理、政治伦理、行政伦理、公共管理伦理 的划分。由此可见，“道德”和“伦理”这两个词并不完全等同。那么，如何看待二者之 间的区别呢?一般认为，道德源于人的内心，属于精神性的原则，表现为个体的“应当”， 它具有内在性、主观性、个体性。伦理是内在道德的外在化，属于客观行为关系，表现为 现实的群体规范，它具有外在性、客观性、群体性。道德多指对人的行为的判断标准，它 按照风俗、习惯和观念直接判定正当的行为。伦理多指行为判断标准的理由，它通过对风 俗习惯和观念的检验和反省来对行为进行判断。从学术研究的角度来看，人们也往往把伦 理看作是对道德标准的寻求。 二、公共管理伦理及其特征公共管理伦理的基本特征是学习的重点哦。 公共管理活动中存在着复杂的伦理关系和丰富的道德 内容，比如政府的廉洁程度，公共政策是否具备公平性， 公共管理人员的工作作风是否优良等，这些问题都需要用 公共管理伦理作为判断标准并给出解答。 公共管理伦理主要涉及公共组织及公共管理人员在管 理社会公共事务、提供公共服务的过程中的伦理问题，包括公共管理道德和公共管理伦理 关系两个方面的内容。公共管理道德是公共管理主体的道德意识、道德规范以及道德行为 的总和;公共管理伦理关系是指公共管理主体在管理社会公共事务、提供公共服务的过程 中所形成的可以用善恶标准来评价的社会关系。 2002年下半年，韩国总统候选人卢武铉高举“实现新旧交替，打破旧政治和特权政 治”旗帜上台，他曾猛烈抨击当政者:“你们是弥漫腐败之风的特权阶层。” 然而2003年到2008年，在韩国人眼里，卢武铉的政绩顶多算差强人意，内政、外 交、经济样样乏善可陈，物价、地价飞涨，失业屡创新高，社会动荡加剧。唯一让各界肯 定的，只剩下他尚称清廉的操守。 但是，卢武铉终究没能保住*后这块招牌，2008年卸任总统后不久就被亲友收受财 界贿赂的丑闻所困扰，2009年5月23日跳崖自杀身亡。 资料来源:张哲、史哲、祝莹莹、蒋文洁:《卢武铉:一面韩国政治的镜子》，载《南方周末》， 2009-05-28。 要正确把握公共管理伦理的概念，必须从认识公共管理伦理的基本特征入手。概括来 看，公共管理伦理具有如下基本特征: （1）整体性与系统性。公共管理系统不仅包括公共管理人员，而且包括公共组织。公 共管理系统是专门行使公共权力和制定公共政策的系统，它每日每时都会做出关系国家和 社会发展的重大决策，并通过一系列公共管理行为来实施这些决策。公共管理系统中的公 共管理人员作为其中的一个重要因素，必然要贯彻这一系统的伦理思想和道德意志。公共 管理系统中的伦理思想和道德意志必然代表和反映着全社会的公共利益。鉴于公共管理伦 理所要调整的是公共管理系统与其他社会系统、组织和公民的关系，公共管理人员的行为 对所辖区域内的整个社会都会产生影响。当然，公共管理系统中的公共管理人员职业伦理 也调整公共管理人员个人与他人、国家和社会的关系。但是，公共管理人员在公共管理中 的行为却代表了国家和政府的形象，是代表国家和政府去执行公务的，是代表着国家和政 府与社会组织和社会成员发生关系的。所以，公共管理伦理具有整体性。公共管理系统中 的公共组织和公共管理人员在开展公共管理活动时能够在多大程度上满足道德要求，取决 于整个公共管理系统有多大的力量来提供保障。在公共管理系统中，公共管理伦理的状况 取决于和决定着公共管理系统的功能和作用，反映了公共政策和公共管理行为等实际指向 什么基本价值、遵循什么正义原则、禁止什么、提倡什么、保护什么。公共管理伦理是公共管理系统的伦理。因而，公共管理伦理具有系统性。 （2）政治性与社会性。公共管理伦理的政治性体现在:其一，公共管理伦理属于政治 哲学范畴，政治哲学是关于政治的指导理论。其二，公共管理伦理是统治阶级意识形态的 重要组成部分。公共管理伦理必须有利于政治统治，是对政治的修正和积极推行，需要贯 彻和体现政治原则。公共管理伦理的社会性体现在:公共管理是对全社会负责的管理活 动，它需要与社会的所有组织、公众、环境、地域发生关系，公共管理必须保持公正的立 场，不偏不倚。之所以说公共管理伦理既有政治性又有社会性，就在于公共管理既带有政 治色彩，又带有社会色彩，公共管理既要维护统治阶级的利益，贯彻统治阶级的意志，又 要站在管理者的立场上维护全社会的公共利益。 （3）非功利性和非交换性。公共管理的公共性质决定了公共管理伦理的非功利性和非 交换性。公共管理不同于“营利的”、“私人的”、“企业的”管理。公共管理活动主体是公 共部门或公共服务机构，而不是私人部门或私人机构。企业管理的目的和性质是营利，而 公共管理的目的和性质决定了它应承担社会的责任和义务，其工作不能用利润作标准来衡 量，而必须用服务数量、服务质量、满足社会需要的程度等多种尺度来衡量。公共管理考 虑问题在很多情况下必须舍弃功利，从大局出发，从整体出发，从长远出发，从系统出 发，处理好局部与整体、眼前和长远的关系。公共管理行为不是企业行为或商业行为，决 不能把经济活动中的商品交换原则引入公共管理活动中。如果把公共权力商品化、货币 化，奉行不给钱不办事、给了钱乱办事，搞钱权交易，以权谋私，就从根本上背离了公共 管理人员的道德准则。如果把公共权力部门化，把公共管理部门混同于经济组织从事营利 活动，也是违背公共管理伦理的不公正行为。 （4）高尚性与广泛性。公共管理在社会管理中居于主导地位，公共管理伦理在社会伦 理体系中也处于*高层次，不仅是公共管理系统中的伦理，也是一个社会中占统治地位的 伦理规范。公共组织本应是其他社会组织的楷模，公共管理人员也应当是一个社会中较为 杰出的人物，他们的行为本应是高尚的，对他们的道德要求也应当比一般社会成员更高更 严。公共管理伦理的广泛性体现在整个公共管理系统都必须遵循统一的公共管理价值观， 各个管理层级、各个管理部门、各个管理领域、各种不同类别的公共管理行为以及不同类 别的公共管理人员都必须遵守共同的伦理规范。 （5）一定的强制性。一般的伦理规范具有非强制性，即依靠社会舆论、人们的内心信 念和传统习惯来维护与保证实现。当然，公共管理伦理在一般意义上也具有这一特征。但 是，有些公共管理伦理规范则与法律、纪律等其他行为准则在内容上有互相渗透、互相补 充的关系。现在，实行公共管理伦理的法律约束在世界各国已经成为一种趋势。许多国家 将公共管理伦理规范以法的形式规定下来，纳入条文之中。如法定的公共管理人员的职 权、职责、义务等，同时也是公共管理伦理规范的主要内容，既要求公共管理人员自觉执 行，也须依靠国家强制执行。在实践上，许多国家都十分重视公共管理伦理法规建设，制 定了政府道德法、公务员道德准则、防腐化法、荣誉法典等道德法规。在我国，要维护正 常的市场经济和社会生活秩序、克服消极腐败现象、形成扬善惩恶的社会风气，就必须把 强制性约束和自律性约束、道德“软约束”与法制“硬约束”结合起来。国家已相继颁布 了一系列公务人员行为规范准则，如1998年中共中央和国务院发布了《关于实行党风廉 政建设责任制的规定》等。 要学好公共管理伦 理学，必须弄清这门学科与公共管理学、伦理 学、心理学、教育学、美学等学科的关系。 三、公共管理伦理学及相邻学科 我们要对公共管理伦理进行深入研究，就必须探究什 么是公共管理伦理学，以及公共管理伦理学与相邻学科的关系。 公共管理伦理学是揭示公共组织和公共管理人员从事 国家和社会公共事务管理活动中的伦理关系和道德行为及 其前提的科学。 在一切有人群的地方，都存在着伦理和道德问题。毫无疑问，在公共管理中也存在着 伦理和道德问题。因为在公共管理活动中，必须考虑公共管理人员行为的正当性，并需要 满足善的要求。在开展公共管理活动的时候，必然会涉及关于行为的“对错”、“好坏”、“善恶”等的判断。因而，也就形成了非常复杂的关系。对于这些关系的研究，公共管理 学本身无法完成，而伦理学的一般性研究对于公共管理人员这个特定人群来说，也不甚适 应，这就需要有一门专门的学科来对公共管理中的伦理和道德问题加以研究。这门学科就 是公共管理伦理学。 伦理学的概念是亚里士多德*早提出的，他的著作《伦理学》是古希腊思想家们伦理 思考的*卓越成就。自亚里士多德以后，在西方，伦理学开始成为一门独立的学科，受到 思想家们的特别重视。在古希腊，伦理学不但是哲学的一个分支学科，而且在一定程度上 成为整个哲学思考的核心。同样，在中国，许多思想家都强调学习有关伦理道德知识的重 要性。在长期的奴隶社会和封建社会中，“学”就是要学习诗、书、礼、易、春秋等儒家 经典，而“为学”的目的，即所谓的“格物致知，诚意静心，修身齐家治国平天下”，也 就是要改变人们的品性和气质，以适应当时社会的需要。在一定意义上，中国文化更强调 人文传统，而往往忽视了逻辑思维和理论建构，以至于许多现代科学意义上的学科都是从 西方国家学习借鉴而来的。伦理学产生于西方，后来日本人翻译英文“ethics”时借用汉 文“伦理学”三个字，以后传到中国，沿用至今。 公共管理伦理学与公共管理学有着*为直接的联系。公共管理学是研究公共组织 和公共管理人员管理国家和社会公共事务规律的科学。公共管理学和公共管理伦理学 都直接研究公共管理系统，但是，公共管理学着重研究公共管理系统中的客观结构， 也部分地研究公共管理系统中的主观结构，而公共管理伦理学则着重研究公共管理系 统中的价值结构，所要解决的是公共组织和公共管理人员的道德行为及其发生的基础 问题。 公共管理伦理学与伦理学也有着直接的内在联系。在某种意义上讲，公共管理伦理学 是伦理学的一个分支学科，属于应用伦理学范畴。伦理学的一般原理是公共管理伦理学的 理论基础，对公共管理伦理学的研究起着导向作用。它们虽然都要研究社会生活中的伦理 道德问题，但二者又有不同:伦理学是从整个社会出发，着眼于社会的伦理关系、个人的 道德发生机制和一般性的伦理道德规范，属于一般意义上的道德现象及其发展规律的科 学。公共管理伦理学则是研究公共管理领域道德现象及其发展规律的科学。可以说，公共 管理伦理学是研究公共管理系统这一特定领域中伦理关系和道德现象的科学，所要揭示的是道德在公共管理系统和过程中的特殊表现。公共管理伦理学与心理学无论在研究人的行为和动机方面，还是研究社会成员的个体 品质形成方面都有着极为密切的联系。不仅公共管理伦理学关于道德意识、道德情感和行 为动机的研究属于心理现象的一部分，而且公共管理伦理学在研究公共管理道德时也必须 借助心理学的研究成果，以求发现公共管理人员优秀品德形成的机制和路径。但是，心理 学的研究与公共管理伦理学的研究又有所不同，心理学关于人的思维、概念、情感、意 志、习惯等发生作用的心理机制和形成发展过程的研究，关于在总体上构成人的性格的各 种特性的考察，关于人的道德意识、道德情感和道德行为的形成过程的研究，以及人的道 德意识在不同年龄阶段发展规律的揭示和说明，都只是作为心理现象来研究的。公共管理 伦理学则是从社会政治现象中进行道德评价，更倾向于从道德功用方面来研究人的性格特 征的形成，研究人们的道德行为的发生条件和心理因素。所以，不能把人们的品德形成简 单归结为心理过程。 公共管理伦理学与教育学也同样有着不可分割的联系。教育学关于道德相关的研究 主要着重于研究正在成长中的人的道德品质的形成和教育问题。尽管把一定的公共管理道德原则规范转化为公共管理人员的内在品质，形成良好的道德风尚，是公共管理伦理 学与教育学共同担负的责任，但它们在研究对象、范围和内容等方面又是有区别的。教 育学主要从人的全面发展的角度来研究道德教育的问题，当然，它也研究公共管理道德 的生成问题，但只是就社会对公共管理人员进行道德教育、施加道德影响的角度进行研 究。所以，教育学不仅要从公共管理伦理学所提供的规律性认识来实现实际的教育任 务，而且要根据公共管理伦理学的基本原理寻求公共管理道德信念、情感、意志等的形 成途径和方法。 公共管理伦理学与美学也是紧密相连、不可分割的。因为，公共管理道德生活中的任 何具有伦理意义的现象都同时具有美的意义，它可以进行善恶评价，也可以进行美丑评 价。善和美是统一的，在精神和理念的层面上，凡是真的、善的东西，一定是美的东西; 凡是美的东西，都应导致真和善。一个精神完美、道德纯洁、体魄健全的全面发展的人， 既是人的美的*高理想，也是人的善的*高理想。在伦理和审美之间，存在着深刻的内在 统一性。然而，又必须看到，美学是以客观现实的美及人类审美意识和审美活动为研究对 象的，它研究道德是从人的善行去探求人的心灵美，公共管理伦理学则只研究公共管理活 动中的伦理关系及其变化发展，研究怎样使公共管理主体的公共管理行为符合一定的道德原则和道德规范，培养公共管理主体自觉的道德义务感。美学所研究的客观现实的美以及 人类的审美意识和审美活动是公共管理伦理学不能包含的，公共管理伦理学所研究的公共 管理活动中的伦理关系及其变化发展又是美学无法解决的，二者在研究对象和研究内容上 都有区别，不能相互代替。 公共管理伦理学除了与公共管理学、伦理学、心理学、教育学、美学有密切联系 外，还与哲学、政治学、法学等学科有密切联系。尽管这些学科所研究的都是人类的 社会现象和社会关系，却分别是从不同角度对某一现象所做出的研究。从科学发展史 来看，公共管理伦理思想的形成和发展要借助于这些学科所提供的理论和知识;反过来，公共管理伦理学的研究也会给予这些学科以一定的影响。总之，只有弄清了公共 管理伦理学同它的相邻学科之间的联系和区别，才能深刻把握公共管理伦理学的特点。

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