编者按

    日前，《学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称《草案》）发布，《草案》分为九个章节，重点回应了社会高度关注的学前教育公益普惠的性质，政府举办、政府投入为主，对过度逐利的限制，公办园教师编制，普惠性资源配置等关键问题。为进一步阐明《草案》的内涵、价值、意义，本期学前周刊特邀相关专家进行解读，以帮助社会公众更好地表达意见，推进《学前教育法》顺利出台。

准确定位《学前教育法》立法宗旨

李天顺

    习近平总书记指出：“教育是提高人民综合素质、促进人的全面发展的重要途径，是民族振兴、社会进步的重要基石，是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。”学前教育立法，事关国计民生。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分考虑国家加快教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育的总体要求，准确定位了《学前教育法》的立法宗旨，是日前公开征求意见的《学前教育法草案（征求意见稿）》的一大亮点，非常关键。

    我国的学前教育“是学校教育制度的起始阶段，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。基于这一总体定位，《草案》明确提出“保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育事业普及普惠安全优质发展，规范学前教育实施，提高全民素质”，这既是对立法目的的概括，也是对立法宗旨的集中表述。要实现这一点，《学前教育法》立法和实施中必须坚持一些重要原则。

    必须坚持公益普惠基本方向

    在整个教育体系中，学前教育比其他各级教育具有更强的基础性、全局性和先导性作用，对人一生的学习和发展具有深刻和全面的影响。因而学前教育的公平，是重要的教育公平和社会公平。必须保障不分适龄儿童及其父母民族、种族、性别、户籍、职业、财产、教育程度和宗教信仰，都依法平等享有接受学前教育的权利。

    也就是说，学前教育从整体上讲属于基本公共服务范畴，不是一般商品，也不遵循市场交换的一般规则。接受学前教育，包括接受优质学前教育的权利，不能只是少数人的专利，也不因金钱、权力、社会阶层等因素而改变。只有坚守了这一点，社会阶层才可能不被固化，贫困的代际传递才可能被打破。

    所以，突出学前教育的公益事业属性，让学前教育的阳光普照每一个适龄儿童，是学前教育事业发展的不变追求。当然，我们这里说的普惠，是“普及普惠安全优质”中的相互支持、不可或缺的一环，绝不是低水平；是“促进儿童德智体美劳全面发展，为培养担当民族复兴大任的时代新人奠定基础”，而不是培养所谓小贵族、新贵族。

    政府必须肩负发展学前教育主要责任

    坚持政府主导，落实政府责任，是学前教育健康发展的基本保障，也是由我国的基本制度、基本国情决定的。

    一是举办的责任。坚持以政府举办为主，让公办园在履行学前教育公平责任中扮演主要角色。从本质上讲，这不是公办多一点、还是民办多一点的问题，而是“小切口，大民生”，体现的是立党为公、执政为民的精神，是人民政府履职尽责的本分。

    二是规划及实施的责任。以县级行政区划为单位制定幼儿园布局规划，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系，公平配置教育资源，努力保障所有适龄幼儿受教育的权利。

    三是保障困难群体的责任。建立学前教育资助制度，为经济困难家庭儿童接受普惠性学前教育提供资助，保证孤儿、事实无人抚养儿童、特困人员中的儿童、家庭经济困难的残疾儿童接受免费学前教育，为特殊需要幼儿提供特别支持。

    四是监管的责任。完善监管政策，充实监管力量，强化事前、事中和事后监管的执行，保障程序公正、办园规范、安全合规、质量合格。

    公共财政必须分担学前教育成本

    学前教育实行成本分担、公共财政承担主要责任，是世界主要国家的基本共识和主要做法，也是将普及普惠落到实处的基本要求。从整体上看，需要建立政府投入为主、家庭合理负担，其他多渠道筹措经费的机制，明确政府的主要投入责任。从运作机制上看，各地应当以提供普惠性学前教育服务为标准，科学核定本行政区域内幼儿园的生均教育成本，合理确定家庭分担比例，其余部分全额纳入财政预算保障。从财政保障上看，应建立起国务院和地方各级人民政府根据职责共同承担学前教育成本的机制。我国义务教育所创造的依据不同地区的实际情况、“分项目、按比例”落实基本经费的经验，值得学前教育根据实际借鉴和完善。

    必须建立一支高素质幼师队伍

    教育大计，教师为本。幼儿园教师队伍建设的法律保障，是学前教育立法的重中之重。一是在全社会营造尊重幼儿园教师的氛围。幼儿园教师是教师队伍的重要组成部分，学前教育应该有自己特色的“师道尊严”，全社会应当有符合学前教育特点的尊师重教。二是建立一支专业化的幼儿园教师队伍。国家实行幼儿园教师资格制度，建立专门的资质标准、准入许可、培养培训规范、表彰奖励制度、职称职务序列和标准。三是成就一个有吸引力的职业。合理规划幼儿园教师编制、工资收入和福利待遇。幼儿园教师要有令人羡慕的收入和待遇，要能吸引有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的年轻一代优先选择这个职业，终身从教。

    期待通过学前教育的立法和实施，使我国学前教育公共财政投入有更大更有力的保障、幼儿园教师地位待遇有更全面更好的体现、普惠性资源有更好更快的发展，过度逐利有更严格更有效的“紧箍咒”，进一步促进学前教育事业普及普惠安全优质发展。

    （作者系中国教育学会副会长）

明确和落实政府责任是《学前教育法》的根本规约

刘颖

    政府是实现学前教育事业和儿童发展的关键主体，政府义务的实现情况影响其他主体义务履行和权利获得。学前教育立法的重要任务之一就是明确和落实政府责任。日前面向大众公开征求意见的《学前教育法草案（征求意见稿）》很好地回应了这一诉求。

    明确政府责任是学前教育立法的国际经验

    近几十年来，世界主要国家和地区政府对学前教育的重视程度在不断提升，越来越多的国家和地区通过立法确立政府发展学前教育的职责。例如，美国的《不让一个儿童落后法》规定了联邦政府对包括学前班在内的K-12年级公立学校教育的宏观调控目标。韩国的《幼儿教育法》明确指出，国家和地方政府与监护人一起对幼儿负有良好教育的责任，并特别申明了中央政府教育部门对全国学前教育发展编制规划的职责。而且，多个国家的法律条文都明确了政府财政投入职责。英国每年的《拨款法》将中央财政预算中用于学前教育的预算支出单列。美国大多数用于学前教育和保育的经费（除税式支出外）都有专门的成文法立法规定。如《儿童保育与发展专款》就有专门的拨款法，对今后五个财年每年的拨款额度、管理机构及其职责、拨款流程及要求等都做了明确规定。

    明确和落实政府责任是我国学前教育事业发展的关键

    从我国学前教育发展进程来看，学前教育事业发展无序、公众需求难以得到满足的地区，往往出现政府职能的缺位和错位。20世纪80年代以后，一些地方政府以学前教育为非义务教育为名，推卸发展学前教育责任，出现了甩包袱、减投入、将幼儿教育推向市场的做法。政府缺乏对学前教育的系统管理、缺少财政经费的投入，导致幼儿园从举办到质量都存在失范现象，公办幼儿园数量少，大部分幼儿园办园成本由家长承担，入园难、入园贵问题日益突出。政府错位则体现为一些政府行为偏离了推进学前教育事业健康发展的方向，偏离了促进学前教育公益普惠的宗旨。又或者各级政府权责不明，事权与财权不匹配，影响地方发展学前教育的意愿和能力。政府职责不明确、政府责任约束机制不健全是造成政府职责不到位的重要原因。明确和落实政府责任将为学前教育事业持续健康发展提供根本保障。

    落实政府责任，关键在于落实统筹、规划、投入等责任

    《草案》针对当下学前教育发展的关键问题，强化了政府发展学前教育的责任，明确政府责任不仅指政府投入，还包括统筹、规划、投入、举办、监管等一系列职责，同时明确了从中央到地方各级政府的职责。

    首先，彰显教育公平的价值追求，强化政府统筹发展职责。公平正义是学前教育立法应有的价值追求，世界主要国家或地区多通过立法确立每名儿童平等接受学前教育的权利、将学前教育公共资源向弱势倾斜，以实现学前教育公平。

    公平价值的彰显有赖于政府统筹发展职责的落实。当前，我国学前教育发展仍存在明显的地区、城乡差异。以师幼比这一国际通行的质量结构指标为例，2018年，我国城区幼儿园专任教师与在园幼儿数的比值已提高到1∶14.41，但在镇区和乡村，比值分别为1∶19和1∶26。从地区差异看，东部及东北地区幼儿园师幼比相对更合理，最高的省份为1∶11.59，而中部及西部地区，师幼比较低，最低的省份为1∶24.57。生均财政性学前教育经费同样存在较大差异。2017年我国各省份生均财政性学前教育经费最大值与最小值的差异为19800元/每生，基尼系数为0.379，生均财政投入地区差异较大。