混改的个案实践及政策贡献

李立 乐乐 杨张欣

    当前职教混改步伐相对缓慢，不少人将原因归结为办学政策供给不足，继而滋生了对政策“等靠要”的思想。事实上，很多特定的政策都晚于实践并产生于实践，需要一个上下联动的“生产”过程。基层职教混改实践具有重要的政策催生价值，其经验探索即是职教混改政策的初始形态。因此，对“麻雀”进行解剖，可以提高对职教混改本质与规律的认知，并为混改的全面提速和推进提供有效方案。为此，我们选择4所混改院校，从不同角度解读混改个案实践的政策贡献。

    个案 苏州工业园区职业技术学院

    产权变更与法人治理视角

    苏州工业园区职业技术学院成立于1997年，是我国自发探索的第一所混合所有制职业院校。

    在创办后10年里，该学院经历了“公办股份制—引入民间资本—民资一股独大—多元混合所有”四个阶段，其产权结构多次变更，从完全的国有资本演变为政府机构、企业、管理团队等7方共同持股的多元化办学局面。促发学院产权结构变更的原因在于公有资本投入不到位，民间资本以“基建代建”方式取得了股权，并在随后民间资本转让中形成了股权多元化的局面。上海翔宇教育集团、吉林光华、苏州光华教育投资公司、学校管理团队、苏州沸点教育咨询管理公司、苏州市教育局和劳动局等分别占有40%、30%、10%、10%、9%、1%、1%的股权。

    产权变更带来了治理结构的演变，该学院的法人治理结构主要参照美国私立大学模式构建，经历了一系列变迁。董事会成员规模从原来的13人增加到29人，其中中方11人，外方18人，企业、学校、政府成员比例分别为69%、24%、7%。

    政策贡献

    第一，学院经历了从国有股份制走向混合所有制的完整过程，其原因发自于办学资源配置的需要。这对于考察职业教育办学资源如何更为社会化、市场化的配置，撬动办学资源不足的存量公办职业院校推进改革，具有重要的政策参考价值。

    第二，学院开展了多方办学主体共同认可的资产评估，并在举办者变更中实现了顺畅流转。对于优化职业教育办学资源配置而言，产权如何评估确权是关键环节，是一个绕不过去的问题，同时也是政策制定的难点。

    第三，学院法人治理突破了“股东利益至上”的治理模式，选择了“利益相关者至上”的结构，其标志性特点为董事会成员数量众多、类别分明、代表广泛。企业领域的公司治理实践与研究表明，这两种治理结构各有利弊，其关键在于如何扬长避短，深入到更为细致的治理机制层面量身定制。

    该学院的办学实践为职教混改政策中关于产权明晰、产权流转以及治理结构、治理机制的设计提供了可借鉴的样本。

    个案 海南职业技术学院

    体制设计视角

    海南职业技术学院的创办具有鲜明的历史背景与地方特点。

    在“敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干”的特区精神鼓舞下，1999年5月，海南省省长办公会作出决议：采取政、校、企联合的股份制形式创办海南省第一所公办高职院校。

    新的投入方式必然要求建立一套与其相适应的新的管理体制和领导体制。为此，省政府为学院量身定制了“三化四不”体制方案，即：产权股份化、运作企业化、后勤建设社会化；不定行政级别、不给财政供养的编制、不再投入建校经费、不要政府财政负担。

    这一体制设计相较于其他案例院校而言思路更新、步子更大，具有“放手去干”的特点。在办学早期，灵活的办学体制给学院带来了快速发展，并促进了校企深度合作，不仅在半年内完成了从签订协议到首次招生的建校过程，并在后续办学中依托产教融合取得了一系列的“国字号”质量成果与出色的企业发展效益。但这一体制设计也面临着如何适应新时期变化的挑战，特别是在国家加大了对公办职业院校投入力度之后，其缺乏生均拨款政策支持的“四不”机制使学院遇到了办学投入上的困难。多年来，该学院一直呼吁对体制方案作出新的调整。

    政策贡献

    第一，经济欠发达地区如何通过股份制或混合所有制形式配置办学资源、创办职业院校。

    第二，新的体制设计使混合所有制职业院校学会了如何精打细算过日子、滚动发展求壮大。

    第三，回答了混合所有制职业院校的校企协同育人与质量建设的业绩成果是如何取得的。

    第四，提出在原有体制方案政策红利减弱、消失时，应以什么样的方式来策动政府重新调整政策供给的问题。

    第五，在新的办学形式面前，学校管理者、举办者往往是最有积极性、创造性去解决问题的角色，政府应如何看待和回应他们的需求。

    该学院的办学实践为职教混改政策中关于办学体制设计提供了可借鉴的样本，对深入理解企业行为、院校行为、政府行为这三者之间的关系具有重要的参考意义。

    个案 山东海事职业学院

    更为全面的制度设计与实践视角

    山东海事职业学院创办于2011年，是潍坊市政府投入536万元财政资金，撬动三家企业3.6亿元社会资本共同创办的“混合体制、民办高校、事业单位”的“原生态”混合所有制职业院校。

    作为山东省职教混改试点领头羊，学院探索形成了搭建“一个平台”（开放式融合性共享型高职院校产教融合平台）、汇聚“两类资本”（政府资本和企业社会资本股份制合作办学）、健全“三驾马车”（董事会、监事会和办学管理团队相对独立、相互支撑）、完善“四套机制”（资本管理、人事管理、教学管理和质量监控有序运行）、秉承“五项办学原则”（坚持资本保值增值、多方利益共享、协商共治办学、依法依规运营、创新驱动发展）的“山海模式”。

    学院实行“大混合”套“小混合”吸纳更多办学资源的综合办学形式，分别设立了集“培鉴赛研”为一体的人工智能制造学院、以“生产性实训”为特色的京东新迈尔电商学院和京东校园实训中心、以“营利性为创新方向”的股份制国际海洋工程公共实训中心等多个“小混合”项目机构，实现融资1.17亿元。

    政策贡献

    第一，以数百万元的教育财政投入撬动数十倍的社会资本投入，“大混合套小混合”的模式发挥了以制度变迁提升办学效率的显著作用。

    第二，混合所有制职业院校应当如何建立动态性的资产评估和股权变更、退出机制，在资产确权、控制权制衡等层面上发挥更大作用。

    第三，如何打造基于企业业务发展急需的“小混合”项目，在促进校企协同育人、校企师资互聘共培、专业课程改革与实践教学组织等层面提供更加强有力的平台支撑。

    该学院为山东省职教混改指导意见的制定出台提供了重要的实践样本。

    个案 山东化工职业学院

    地方政府主导的整合资源视角

    山东化工职业学院是2020年以国有资本组合形式成立的股份制职业院校。该学院创办于2003年，原址位于山东省淄博市，原举办者为中石化齐鲁分公司。在2017年举办者变更为潍坊市教育投资集团公司后，校区从淄博市搬迁至潍坊市滨海开发区，以租赁校区方式办学。

    2020年9月，该校拟以混合所有制形式，将举办者变更为潍坊市滨海开发区管委会（股权41%）、山东水利发展集团公司（股权49%）、潍坊市教育投资集团公司（股权10%）。该产权比例目前为预设，待三方投入全部到位后，再最终评估确权比例。

    在滨海开发区管委会支持下，学院新校区用地已规划落定，今年启动一期建设。新校区占地1100亩，规划建筑面积30万平方米，计划投资16亿元，首期5.6亿元已到位，按照“政府供地+企业出资+明晰产权”模式建设。

    政策贡献

    第一，走资源整合路线，学院的办学改革融合了地方政府、国有企业的资源投入，兼具撬动存量国有资源投入、通过二次分配加大职业教育办学资源投入的特征。

    第二，善于变通，以政府掌管的潍坊市教育投资集团公司为载体，为承接央企资源向地方转移发挥了对口嫁接作用，表明具体有效的处理办法只能由基层创造。

    第三，提前筹划，潍坊市政府自2006年起在一片荒芜盐碱地设立滨海开发区，为以办学用地供给撬动社会资本投入创造了十分有利的条件。

    第四，解决央企国企的“国有资产流失”后顾之忧，以后勤服务社会化、带动企业产业在本地区进驻等效益回报，为企业参与办学提供了可信的承诺支持。

    潍坊市政府的积极作为为学院推进职教混改提供了强有力的支持，“一张混改蓝图干到底”，充分体现了人是改革的最关键因素。