题图照片：青海省海东市循化撒拉族自治县白庄镇来塘村学校的学生们课间在玩耍。新华社记者 张龙 摄

    国家把义务教育学校标准化建设作为重大项目和改革试点工作来推进，在实施义务教育学校标准化建设的过程中，一些学校因不能达到办学标准而被撤销、合并，出现了闲置教育用地；而城市教育用地也出现了被挤占、分割、迁转的情况，导致很多学校“超标运行”“非标运行”，影响了教育质量。农村和城郊闲置教育用地如何改造流转，城市教育用地如何不再被侵占分割，怎样高效利用好现有教育用地，面对这一系列问题，加强教育用地的规范化管理就显得格外重要。

    教育用地不规范的表现

    在农村或城郊，小规模学校和教学点的撤点并校导致一些教育用地闲置、荒废。同时，城市化发展进程加快，城市发展设计、交通规划、住宅和商业用地崛起等对教育用地形成强烈冲击，Z地一所学校被开发商挤占，建成高档酒店，N地民办教育用地被国土局划走建商品房，H地一所学校被道路分割成两个片区且没有运动场地……这些新闻事件中的酒店、商品房、道路，不仅挤占了教育用地，更挤占了学生学习生活的空间。因教育用地不足导致的生均土地面积、建筑面积、活动用地面积、绿化面积等不能达到学校建设标准，严重影响了教育质量。现在已经形成了“农村闲、城市挤”的教育用地局面，这既有教育部门的无奈，也有监管部门的失职；既有教育发展的无力，也有城镇化发展的无序；既存在先天规划的不合理，也存在后天被挤占的不合法。

    规范教育用地的努力和困境

    近年来，各地方政府为了避免发生教育用地被闲置、分割、侵占、流失等情况，出台了一些应对性政策，如1999年10月《哈尔滨市中小学校用地保护条例》颁布，2010年1月《厦门经济特区学校用地保护规定》经修改后再度面世，《南京市中小学幼儿园用地保护条例》自2014年6月1日起施行。虽然一些地方对教育用地乱象作出了回应和努力，国家基本法也就教育用地问题有所提及，如《中华人民共和国教育法》中对教育建设保障的规定为“地方各级人民政府及其有关行政部门必须把学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策。”此外，《中华人民共和国义务教育法》也有相关条款。但是我们必须清醒地看到，目前我国国家层面尚未出台专门针对教育用地规划、设计、使用、保障等的法律法规，因此，各地面对教育用地纷争或解决教育用地问题时出现三种困局：

    第一，规范教育用地缺少依据。在明知侵占教育用地不合理、不合法时，无法依据具体法律条文追究违法者的责任。第二，各地制定法规缺少标准。仅能依靠地方经验和现实情况，这些地方性规定、意见对于解决区域教育用地问题尚且有用，但是往往在一个城市的不同行政区之间都存在差异，难以统一。第三，各地执行法规政策缺少力度。尤其是在进行城市规划设计时，教育用地难以与商业用地、住宅用地相抗衡，只好让步。因此，亟须加快国家层面立法保护教育用地，合理规划储备教育用地，加强监管充分利用教育用地，明确主体、多方协调管好教育用地，综合治理守住教育用地。基于此，我们提出以下建议。

    严格普查，做好教育用地登记

    做好教育用地普查不仅有助于了解现有教育用地存量和使用情况，而且在规划教育用地时也能依据数据进行科学合理的设计。

    各级政府应分步实施，层层汇总，定标准、报数据、绘图像、做编号、常态化。第一，确定教育用地普查的标准和规范。先进行教育用地普查区域性试查，从而确定全国统一的普查标准和规范。第二，开展教育用地普查，做好统计数据登记。一方面应明确现有教育用地数量、面积、规模，标注位置和地形；另一方面应如实呈报教育用地现使用情况，闲置或挪作他用须呈报清楚。第三，绘制区域及全国性的教育用地布局图。第四，为每一块教育用地编号，登记造册，建立数据库。全国性数据和绘图完成后，由教育部、国土资源部和国家统计局共同审定现有教育用地，并为每一块教育用地编号。第五，每年由各级教育部门逐级上报教育用地数据，国家及地方统一监测。第六，实行教育用地统计定期公布制度。由教育部、国土资源部和国家统计局共同向社会公开全国教育用地统计年鉴或统计公报，或在教育发展年鉴中专列教育用地项目，确保人民群众对于教育用地的知情权。

    综合监管，治理现有教育用地

    对于现有教育用地，主要开展三方面的综合治理工作：一是提高在用地的利用率，采取立面美化、绿化增加生均绿化面积，学校食堂楼顶建操场、楼下建停车场等因地制宜的策略拓展教育用地空间，充分提高在用教育用地的利用率。二是合理处置闲置教育用地，《国家教育事业发展“十三五”规划》要求“合理制定闲置校园校舍综合利用方案，优先用于教育事业发展”。可采用教育用地置换或下移的方式，确保教育用地不流失、不分割。如原来的薄弱学校升级改造，选址新建，可采用原上一学段教育用地转做下一学段教育用地的策略，比如中学转小学，保住教育用地的同时拓展下一学段教育的活动空间。三是整治教育用地周边环境，使教育用地成为真正的净土，为教育用地及其周边创造安全、文明、和谐、清洁的环境。对于教育用地周边被高楼遮挡、被噪声污染的应尽快治理。

    加快立法，保障教育用地

    保障教育用地是政府完善城乡公共服务配套的重要民生基础，加快教育用地立法，可以避免地方经济发展挤占、缩减、挪移教育用地，有效提高教育用地效率。

    开展教育用地立法工作，应注意：第一，细化责任，明确主体分工。无论是立法主体还是执法主体，都应细化责任分工，使各个部门明确职责范围与界限。应确保教育部门在教育用地方面的话语权和决策地位，规定凡是涉及教育用地的事务，首先征询教育部门意见。由教育部门、国土资源部门、财政部门和法制部门配合，制定教育用地法律法规并推动执行；实行教育用地的确立、变更事务联合审批制度。第二，确立教育用地地位及用地标准。在城镇建设总体规划中，要保障教育用地优先合理规划。建议国家层面首先参照标准化学校的建设标准为学校教育用地做好基础保障，明确学校教育用地面积与学校发展的各项指标因素相匹配。第三，确保新建居住区预留配套教育用地。合理规划城乡义务教育学校布局，根据人口变化趋势预留足够的学校教育用地，并且确保学校建设与新建居民区在规划、设计、施工、验收和使用方面的同步。从制度层面确保教育用地与城市发展同步扩张和增长，确保教育基础设施满足城市发展需要。第四，明确教育用地变更的规定。明确教育用地使用范围，若确需调整变更，应在法律层面规定审批程序，并对现有教育用地做好补偿。同时也应规定哪几类或处于哪个区域内的教育用地不得变更。第五，加快教育用地确权。调查发现，许多农村教育用地来源多样，学校建筑设施投资主体多元，这样复杂的闲置教育用地归属成了土地提供者与学校建设者的矛盾。因此需加快教育用地确权，明确教育用地归属。此外，在出台专门的教育用地法律的同时，还应在《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》等教育法律中明确增加有关教育用地的条款。

    （作者柳世玉系南京师范大学教育学博士后，张新平系南京师范大学教授。本文系教育部重大课题攻关项目“教育高质量发展评价指标体系研究”【20JZD053】系列成果之一）