■黄爽

  据国家统计局2010年第六次人口普查的数据，我国居住在农村的人口为67415万人，占人口总数的50.32%。同2000年人口普查相比，农村人口比重下降13.46个百分点。可见，随着城镇化水平的提高，农村人口逐年减少，但仍然占到总人口数的一半多。相对于城市而言，农村出生率又远远高于城市，农村适龄幼儿总数远远多于城市。但城乡学前教育发展差距显著，且差距在不断扩大。2008年，全国城镇学前三年毛入园率为55.6%，农村仅为35.6%，两者相差20个百分点。

  农村幼儿的入园问题矛盾显著，成为制约我国学前教育事业发展最突出的问题。如何推动和促进学前教育公平，扶助边远农村幼儿、家庭经济困难幼儿、留守流动儿童、孤儿和残疾儿童等处境不利的孩子获得早教，值得我们开拓视野，不断探索和思考。

  1.用立法保障处境不利幼儿的权益

  教育立法是促进教育普及和发展的一种重要手段。为教育立法，可提高教育在社会生活中的地位，同时，其强制性、规范性的特点有利于国家调控和管理教育，提高教育政策执行的力度。

  美国作为国际上公认的学前教育最发达的国家之一，非常关注各类处境不利幼儿的教育问题。美国联邦政府就通过一系列立法，明确要求优先扶助处境不利儿童，从而为处境不利儿童学前教育权利的实现提供了刚性依据和切实保障。如由国会通过并由布什总统签署的《1990年提前开端计划扩展和质量提高法案》，这部具有“里程碑”意义的法案第一次明确提出开端计划的服务扩展到面向所有贫困儿童，申请提前开端计划的儿童大多来自生活在贫困线以下的家庭，此外还包括特殊考虑，例如残疾儿童、寄养儿童、被忽视的儿童、家长被监禁的儿童、母语非英语的儿童等等。1994年克林顿总统签署颁布的《2000年目标：美国教育法》将发展学前教育放在八大教育目标之首，明确规定其宗旨之一在于“使所有处境不利和残疾儿童都能够接受高质量的具有发展适宜性的学前教育项目，以帮助他们为入学做好准备。”2001年小布什政府公布的《不让一个儿童落后法案》明确规定联邦政府“确保高质量的绩效责任体系、学术评价标准、教师培训与教育资源的竞争型分配”“满足弱势群体儿童的教育需求”“缩小学业成绩差距”“确保各州、地方教育机构与学校能够促进所有儿童的学业进步”以及“将教育资源合理配置到最需要的地方教育机构中”等对学前教育进行宏观调控的职责与目标。《2007年改进提前开端法案》对幼儿的入学资格进行了修订，修订后的法案将生活在居无定所的家庭中，且年龄段为0-5岁的儿童——即没有固定、规律、足够的夜间居住地的儿童吸纳进来，并且予以重视。

  从我国的现状来看，自1995年我国正式颁布实施《中华人民共和国教育法》以来，我国已进入了依法治教的新时期，但我国目前还没有全国性的学前教育法律，下一步在全国性的学前教育专门法律方面也应让处境不利幼儿群体获得平等的教育，给予他们及其必要的资助和扶持做出明确规定，进而促进所有儿童的学前教育普及、发展乃至质量的整体提高。

  2.关注贫困家庭儿童的早期发展并纳入政府扶贫计划

  我国在实现学前教育普及的过程中，毫无疑问，广大农村和贫困地区幼儿、城市贫困家庭幼儿等各类弱势幼儿群体是学前教育普及中的难点和薄弱环节。处境不利幼儿同样是我国未来劳动力主力军，他们的发展状况直接影响我国未来国际竞争力。由于学前教育本身具有很强的教育补偿功能，高质量的学前教育在很大程度上能够弥补家庭环境对幼儿所产生的不利影响，为幼儿早期健康成长和后期的良好发展和成就的取得打下坚实的基础，因此有必要为这些幼儿提供高质量的学前教育。

  随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年》（以下简称《规划纲要》）的颁布和推进实施，中国学前教育改革发展迎来了一轮新的热潮。“重点发展农村学前教育”已被列入学前教育三大发展任务之一，在各省市制定的学前教育三年行动计划中也将“发展农村学前教育普及水平”、“扩大农村学前教育资源”作为一项工作重心。

  世界银行研究报告也向中国建议“特别关注贫困家庭儿童的早期发展并纳入政府扶贫计划，以均衡发展机遇，提高国家的未来竞争力。”

  从西方发达国家学前教育发展经历来看，政府通过各种不同类型的保育和教育项目对处境不利幼儿群体及其家庭进行投入和资助，希望借助这些项目促进教育资源的均衡分配，推动学前教育的普及。美国联邦政府多年来一直办理着多个保教项目，其中，“提前开端计划”和“儿童保育与发展专款项目”最具影响力，同时持续时间也最长。州政府主要通过州办托儿所的方式进行投入。来自政府的财政投入和经费支撑，切实保障了低收入家庭儿童接受学前教育的机会，促进了学前教育事业的稳步发展。联邦政府最大笔的投资用在了提前开端计划上，随着时间推移，联邦政府对提前开端项目的投入不断加大。1965年成立之初仅有9640万美元，在1990年之后，联邦对提前开端项目拨款的增长幅度明显加大，在2000年达到近53亿美元，2010年的预算更是超过了72亿美元。联邦政府为每个入读提前开端项目系统的幼儿的投入为每生每年7276美元。州政府在学前教育方面的投入主要通过托儿所项目帮助处境不利或处以弱势地位的4岁幼儿做好入学准备（仅有三个州开展的该项目囊括所有幼儿）。调查显示，在1992年，有24个州为托儿所投资；在1999年，共有42个州为大约70多万名儿童提供托儿所。而在2006年，全国范围内的托儿所项目共招收了805807名4岁儿童，占全国4岁儿童的20%。

  尽管我们不能直接照搬美国的做法，但完全可以也的确有必要参考和借鉴美国开展学前教育项目的经验，来创建自己的由国家主导的补偿性学前教育项目。

  3.建立健全学前教育资助制度帮处境不利幼儿接受普惠性教育

  我国在进一步加大对经济发展水平比较落后的中西部贫困地区、农村地区扶持力度。欧美国家的政府除了依托大型项目对处境不利幼儿进行资助外，还通过教育券（有条件限制的现金转移支付方式）、税费返还或税费抵扣等形式，发放给各州、各托幼机构、社区及幼儿家长，实施学前教育的减费、免费等资助政策。比如，政府会将幼儿的入学补助与其家长的工作状况和家庭收入状况紧密联系起来，帮助家庭负担保育费用，家长可以凭借幼儿保育券在相应的学前教育机构支付服务费用。另外，美国还设有抚养税费抵免等政策，为幼儿家长提供学前教育费用补助。

  可以说，这些富有弹性的、灵活的扶助机制有利于各地根据自己的具体情况灵活地调配资金的使用，同时也赋予家长更多自由选择的权利，满足家庭的个性需求，进而能更加有效地利用政府给予处境不利幼儿及其家庭的资助，并且间接实现通过促进竞争来提高服务质量的目的。

  我国在教育公共经费的投放上，应优先向薄弱地区的学前教育机构倾斜，在此背景下着力思考如何建立切实可行的资助制度，通过多种方式使处境不利幼儿及其家庭享受更多的学前教育费用优惠与减免政策，推进我国学前教育事业的公平和健康发展，促进我国构建和谐社会目标的实现。

  (作者单位：北京师范大学学前教育研究所)