“采购成品加餐形式运行成本低，简易加工与运输成本可由学校生均公用经费承担，县级财政投入较少甚至不投入。”卢迈说，“采取采购成品加餐的县中，40.8%的县县级财政对运行成本没有投入。”

  中国发展研究基金会根据回收信息分析，生均经费在食堂建设、设备采购、工勤人员工资、供餐发生的煤水电费、运输、设备维修等方面均有投入。在有食堂供餐形式的县中，66.1%的县由学校承担供餐发生的煤水电费，46.8%的县食堂工勤人员工资部分或全部由学校承担。根据课题组测算，食堂供餐，每3元膳食补助约产生煤水电费0.29元，一年费用58元（以200天计算），占全年生均公用经费的11.6%。除个别县县级财政出资提高生均公用经费外，各县均以原有公用经费标准承担营养改善计划运行费用。计划实施以来，采取食堂供餐形式的学校，生均公用经费支出平均每月增加20%左右，村小与教学点增加情况更为明显。

  “采取采购成品加餐形式的主要客观原因是，操作流程简易，地方政府与学校承担的责任相对小，财政负担相对轻。一些地方领导重视程度不够，未将营养改善计划排入工作优先序列，认为营养改善计划较其他教育项目复杂且不易见到效果，这也往往影响到县教育部门和营养办的工作效率和力度，如多项配套资金难落实、人员编制难解决等。”卢迈说。

  采购成品加餐形式，绕不过去的一个问题是学校食堂建设。

  调查发现，在采购成品加餐为主要供餐形式的县中，17.4%的县学校有食堂（非新建食堂未投入使用），24.2%的县部分学校有食堂。实地调研的71所农村义务教育学校中，59所学校有食堂。其中，23所学校在食堂没有对外承包的情况下，采取采购成品加餐形式。

  “学校有食堂却不供餐的主要原因有4个，一是食堂建设时参照寄宿生数量，供餐或就餐能力不足；二是有利于寄宿生与走读生享受同等待遇；三是3元膳食补助资金不足以提供正餐；四是食堂运行成本难落实。”卢迈说。

  在食堂建设资金方面，教育部有关负责人表示，2011年至2013年3年的时间，中央投入300亿元来建设农村中小学食堂，要让国家试点县所有学校都有食堂或伙房。不过该有关负责人同时指出，申请食堂建设资金需要县编制相关规划，有些贫困县编制相关规划的工作效率和工作质量都有待提高。

  营养改善不只是牛奶鸡蛋

  保障孩子们的基本权利，保障孩子们能够吃到热乎乎的饭菜，在这方面减掉任何其他行政经费，把钱用来让孩子们幸福地吃上饭，这个责任是地方政府义不容辞的。

  “供餐模式的变化非常重要，我们义务教育的供餐一定要用食堂供餐，外面买肯定会有问题，当然这是一个过程，在食堂供餐之前采用了一些加餐的办法，有的地方是不可避免的，但是供餐制度必须要彻底地变成食堂供餐。”中国疾病预防控制中心研究员陈春明说，“供餐制度方面我建议标准化，简易的伙房也要有标准化，大一点的，100人、500人都有不同的标准，应该根据这个标准研究设备，降低成本，使我们食堂供餐能够顺利进行。”

  “我们县政府每年要提供的工人工资大概在600万元左右，给孩子们提供的补助也要600万元左右，财政不可能有再多的资金投入到我们原来改造的简易食堂的重新修建上，给每个学校都建比较标准的食堂，这是我们最大的愿望。”贵州省普定县教育和科技局副局长甘明荣说。

  “要加大食堂建设资金投入，加快供餐形式转变。”卢迈说，现有学校食堂建设制度健全，但操作过程中易出现项目审批与资金分配的不合理。大部分村小和教学点无法建设符合要求的食堂。因此，需根据农村学校实际情况制定适用的食堂基础建设标准，加大资金投入，向食堂基础薄弱的省、县倾斜。厨房是食堂供餐的先决条件，应将农村学校厨房建设与餐厅建设区别对待，优先安排对农村学校厨房建设的投入。

  除了食堂建设，卢迈也呼吁不要忽略0.78元的运行费用。“中央有计划说可以帮助建食堂、建厨房、建伙房，但是要让孩子能把3块钱作为一顿热饭吃下去，还需要近8毛钱的运行费用，这里包括炊事员的工资和水、电、煤的费用。”卢迈说，“在贫困地区，国家拨付的生均公用经费往往不足，要保证8毛钱能够有出处，必须有地方政府的努力，一个孩子8毛钱，200天合起来，全国大概一年需要花费36亿—40亿元。”

  这个运行成本应该谁支出呢？

  “国外经验都说明这部分需要地方政府支出，平均到每个县大概就是500万—600万元，大一点的县可能费用负担重一点，小一点的县负担轻一点。贵州省减少5%行政经费，用来保障食堂供餐的成本支出。”卢迈说。

  宁夏同心县是宁夏中部的干旱带核心区，但同心县的营养餐工作仍做得很出色。宁夏同心县政府副县长张琛介绍，2012年1月，同心县为了更好实现营养改善计划，政府为每位学生配套1元，使得学生膳食营养补助达到4元钱。同时为了避免教师挤占学生的餐费，2012年县财政列支了500万元为将近490名炊事员提供了劳务费，并为976名中小学教师提供免费午餐。

  四川古蔺县教育局副局长罗永怀介绍，每年地方财政拿出2000多万元配套义务教育阶段的营养午餐，解决食堂运行过程中的人工工资、水电费等。

  张琛和罗永怀都将营养餐经验首条归结于“领导重视”。评估报告显示，营养餐做得好的县的共同特点，排第一位的是地方领导重视，为营养改善计划提供组织保障。许多省和县将营养改善计划作为优先项目工程，有力协调多部门分工协作，建立有效的联动机制，在人力、财力方面调配好资源，从组织机构、资金运转等方面保障营养改善计划的持续运行。

  “我们平常说要明确财权和事权，但是我们很少讨论地方政府的责任和义务，作为一个地方的政府对于本地区的所有人，尤其是儿童，负有义不容辞的责任。应该明确各级政府的责任，尤其是出资责任。”卢迈说，“很遗憾，中部的大部分省份的县选择了采购成品加餐的形式，逃避地方政府的出资责任，只把3块钱发下去，而不看结果。我们呼吁，要保障孩子们的基本权利，保障孩子们能够吃到热乎乎的饭菜，在这方面减掉任何其他行政经费，把钱用来让孩子们幸福地吃上饭，这个责任是地方政府义不容辞的。”

  中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵补充说，中央政府出了钱以后，把很多管理责任交给地方，地方需要配套很多钱，有些贫困县可能没有能力配套，“如果有些事情又复杂又麻烦，还要出钱出力，地方政府的积极性就不大。”汪三贵建议，中央在设计项目时需要更全盘考虑。有些地方能负担得起运行成本，有些地方负担不起，前期的基础设施建设费用，对很多地方也是很大的压力，国家在制定政策时，要更全面地考虑问题。

  “农村义务教育学生营养改善计划时常被认为是让穷孩子免费吃饭的慈善行为，实际上，营养改善计划作为教育政策的一部分，是国家人力资本投资，建设人才强国的重要措施。”卢迈说，“总的来看，农村义务教育学生营养改善计划实施情况总体良好，是落在了实处的好政策，应尽快解决营养改善计划执行过程中的问题，让好事办得更好，更长久。”