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     ■本报记者 陈中原 张滢 赖配根

    为什么会出现学生自带板凳上学的现象？

    为什么会出现学生自带课桌上学的现象？

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    这些现象频繁发生，究竟是教育经费短缺还是管理出了问题？在政府宣布实现了教育经费占GDP4%的目标的当下，这种现象的发生似乎令人费解。

    如何有效保障教育预算经费切实兑现，这是一个长期而艰巨的任务。其长期性取决于经济社会发展的稳定性，其艰巨性取决于政府的转型和地方经济社会发展水平的均衡性。这是一个复杂的问题，在此不予讨论。

    在现有条件下，农村义务教育经费如何用好，确实是一个值得深入研究的重大问题。为此，我们选取某省进行了调查。本次调查由两部分工作组成：一是对全省92个县级政府农村义务教育公用经费预算与发放报表进行了全面分析，二是抽取410所学校对校长进行了问卷调查。通过分析最近三年来该省92个县级政府教育公用经费管理状况，我们发现，要保障农村义务教育经费使用好，取决于两个关键环节：一是中小学校，二是县级政府。目前，中央和省级政府对于前者，都出台了文件予以规范；对于后者，似乎规范亟待加强；同时由于客观与主观等多方面原因，教育经费的管理中间环节面临一些亟需认真对待的问题。

    基于初步调查结果，我们认为，义务教育经费管理中，要求政府兑现乃至持续兑现教育经费的法定性增长以及占GDP4%的比例固然是一个重要方面，另一个更加重要的方面是规范管理环节。在规范管理环节方面，制定政策规范学校行为是一个重要方面，有效规范县级政府行为是更加重要的一个方面。

    为了规范和加强农村中小学公用经费的管理，提高资金使用效益，我们认为，提高预算的准确性、规范拨款的次数、厘清拨款的环节等五个方面的问题需要引起高度重视，切实加以改善。

    预算的准确性，怎样才能提高

    众所周知，教育的学年与财政的年度存在时间差异。每年9月开始的新学年必然导致学校在校生数量的变化，而在一个财政年度中，上半年与下半年的在校生数量是不一致的。面对这种时间差异性，教育经费的预算如何才能提高准确性呢？

    如果财政预算能够做到适应教育的学年因素的话，上半年与下半年的拨款所依据的学生数量是不一致的。那么，这个省究竟有多少县级政府的教育财政经费拨付做到了这个不一致呢？

    统计结果（见图一）表明，绝大多数（78.6%）县级政府财政拨付教育经费没有考虑这个时间上的差异性，只有少数（21.4%）县级政府考虑了这种时间差异性。若不考虑教育与财政的时间差异性，必然导致两种情况发生：一是教育经费不足，一是学校吃空饷。那么，究竟有多少是前者，多少是后者呢？

    从实现两次以上拨款的地区来看，在校生减少是一个主要趋势，如某林区中心学校，年初计划时在校学生数为203人，因此公用经费按照此数拨付；可是到了新学年开始时，在校生只有102人了，在校生骤然减少了将近一半（49.75%）。这种情况也发生在平原地区：某初级中学年初做预算时在校生349人，可是到了新学年开始之际，在校生只有179人了，在校生人数也减少了将近一半（48.71%）。也有不少学校新学年在校生数量增加，甚至显著增加，如在省会的远郊区，一所小学年初做预算的在校生为587人，可是新学年的时候在校生增加到了737人，增加了25.56%；一所初级中学年初做预算时在校生只有410人，可是新学年开始之际在校生猛然增加到了636人，增加了55.12%。

    由于预算的硬约束，新学年开始之际，在校生减少了只是涉及到教师的工作安排问题；可是，在校生增加时，特别是显著增加时，必然会引发教室、课桌椅、教科书等硬件条件的一度短缺乃至严重短缺。面对这种情况，一些学校不得不采取紧急应对的临时措施，要求学生自带课桌椅上学，于是报告开头所提及的现象就成为了必然。

    财政年度与教育年度的时间差异性，显然是一个需要认真对待的问题。与此同时，准确掌握人口情况成为教育界面临的一个巨大社会难题。其难在两个方面：一方面为人口出生率，一些地方下降同时一些地方上升，可是缺乏准确数据；一方面为人口流动性，随着我国工业化进程加快，改革开放以来人口流动性日益增强，一些工业化程度比较高的地方成为了人口流入地，也是学龄儿童的流入地，一些偏远地区成为人口流出地，也是学龄儿童主要流出地。

    因此，需要建立专门的教育人口数据调查系统，帮助学校比较准确地掌握服务区内学龄儿童的基本情况。这样才能提高公用经费预算的准确性，有效避免学生自带课桌椅现象的再度发生。

    拨付的频率，一年多少次比较合适

    学校的公用经费，县级政府究竟分多少次拨付给学校呢？

    统计结果（见图二）表明，56个县级政府一次性拨付、24个两次拨付、7个分3次拨付、2个分4次拨付、一个县级政府分5次拨付、一个县级政府分6次拨付、一个县级政府分12次拨付。可见，95%的县级政府拨付教育公用经费的次数在3次以下。

    在这样一种多样化的拨付频率背后，发生了许多令人深思的故事。

    一位省会远郊区的中心学校校长向我们讲述了他们的遭遇：由于是一次性预算一次性拨付，上半年做预算时在校生只有587人，可是下半年服务区内一家大型企业落成，大批人员机械性迁入，区政府要求学校必须服务于经济社会发展大局，无条件接收这家企业所有人员子女就读，于是在校生一下增加到了737人，相当于增加了4个班额的学生，不但教室不够了，课桌椅也不够了，教科书也不够了，学校一下子处于全面紧张的状态。校长和老师说，地方政府根本没有把学校教育纳入到当地招商引资的计划或整个工作之中，所以问题出现了，一时难以解决，教育部门或学校成为了政府一把手批评的对象。批评是小事，关键是影响了上百名儿童的教育。

    在该省一个西部山区城市中，郊区政府对辖区内3所小学、一所中学实行按月下达经费的做法，时间集中在每个月中旬。这样出现了假期照常拨付的现象！虽然按月拨付，奇特的是每个月的在校生数量尽管出现了变化，可是拨款依然按照年初的预算进行，12个月里不做任何调整。对于这样一种拨付方式，有一位校长说，好在辖区只有4所公立学校！他所在的学校尽管新学年在校生增加了，但是为了不出现学生自带课桌椅的问题，与供应商达成了良好的合作意向，课桌椅一次到位款项分月支付。区政府要求每所学校提前两天申请拨款。为什么实行按月拨付呢？当地一位主管公务员的解释是：这样才能有效监督学校经费使用。

    对于一次性拨付，我们调查了410所学校，赞同的只有27%，这些学校中，99%出现了生源减少的现象；85%的学校校长建议调整为上半年、下半年两次拨付。对于3次以上拨付，尤其是12次拨付行为，94%的校长持不赞同态度，有将近70%的校长认为公用经费按月分12次拨付不太可能。

    如果从保障学校正常教育教学秩序和教育经费合理使用的角度考虑，究竟多少次拨付比较合理呢？对于这个问题，财政部门和学校都有自己的想法。寻找二者之间的平衡点，规范县级政府的教育经费拨付次数行为，确实是一个似乎没有引起足够重视的问题。

    申请拨款时差，多大间隔合适

    学校的公用经费从申请到拨付，需要多长时间呢？

    统计结果（见图三）表明，21.4%的县级政府在学校统一提出申请一天后即可拨付、10.7%的县级政府在两天后即可拨付、7.1%的县级政府在6天后即可拨付，累计起来算，申请后1-6天内，半数以上（51.2%）县级政府可以拨付。61.9%的县级政府10天后即可拨付、76.2%的县级政府在一个月内拨付、86.7%的县级政府3个月内可以拨付、91.7%的县级政府半年内可以拨付。可见，拖欠教育经费的地区确实是少数了。从申请到拨付间隔时间超过300天的只有2个县级政府。

    从申请到拨付的时间长短看，全省平均41天；东部、中部、西部地区之间存在一定差异，东部地区平均47.5天、中部地区39.3天、西部地区38.7天。统计分析结果表明，东中西部地区之间申请到拨付的时间长短尽管存在一定差异，但是都处于同一个水平上，三者之间不存在显著性差异。从某种程度上讲，西部山区政府拨付教育经费的及时性比中部平原地区、东部省会城市群地区稍微好点。

    特别值得警惕的是，中部地区一个山区县政府从申请到拨付的时间长达360天，这个县拖欠了教育经费将近一年！东部城市的郊区拖欠教育经费长达10个月的事情连续两三年都发生。