CPF供图

    编者按：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，深化教育领域综合改革。要求大力促进教育公平，统筹城乡义务教育资源均衡配置，对公平给出了“合理配置公共教育资源”的释义。但究竟何谓“合理”？站在新的历史起点上，我们有必要重新反思过去的布局调整政策，审慎分析布局调整的各项决策因素，避免由于对发展的短视造成的决策预见性不够，在影响布局调整政策的多元价值选择中，将公平置于首要地位，真正从效率优先迈向公平优先。

    11个省的调研数据显示，我国义务教育阶段的确存在显著的教育规模经济效应，但以“撤点并校”削减公共教育支出的效果有可能被高估了，学校短期的成本节约将很可能带来长期的教育不经济。在影响学校布局调整政策的多元价值选择中，教育公平应被置于首要位置，优先于效率标准。

    ■雷万鹏 谢瑶

    “小学进镇、初中进城”，撤并小规模学校，兴建大规模学校是新一轮学校布局调整的基本特征。自2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》颁布以来，各地普遍开展了以“撤点并校”为主导模式的学校布局调整运动。据统计，2001年至2011年，我国中学、小学分别减少了1.5万和25万所，下降幅度高达17.5%和50.9%。

    为什么各地将“撤点并校”、扩大学校规模作为学校布局调整的主导思路？仔细审读各地颁布的义务教育学校布局调整政策文本，我们不难发现：在教育决策者看来，提高学校办学规模是降低教育成本，提高教育质量的关键利器。实现教育规模效应成为指导学校布局调整政策实施的基本价值追求。

    义务教育阶段是否存在教育规模经济效应？如何理解地方政府的教育决策行为？探索合理的学校布局应该注意哪些决策因素？

    学校布局是一个内涵极其丰富的概念，它至少包括了以下三方面的内容。首先，学校布局是指学校在地理空间上的分布，在此意义上学校布局是一个地理学上的概念；其次，学校布局是指与学校空间分布相关的教育资源配置，在此意义上学校布局是一个经济学的概念；最后，学校布局是指为满足教育需求，促进学生发展而进行的学校撤并、新建、改建和扩建的过程，是否有利于学生发展，是否有利于教育发展成为衡量学校布局合理与否的关键标准，在此意义上学校布局是一个教育学的概念。以此观之，对学校规模效应的倚重显示出人们将学校布局理解为一个资源配置的过程，学校布局被纳入经济学视野予以考量，是否有利于人的发展并没有成为指导学校布局调整政策实施的关键因素。

    为深入思考影响学校布局调整政策实施的因素，探索合理的学校布局结构，华中师范大学“义务教育学校布局问题研究”课题组对山东、安徽、浙江、湖北、湖南、山西、青海、内蒙古、黑龙江、广西、河南等11个省、自治区的1617所中小学校进行了大规模调研。在综合考量了生均机构成本、在校生数、生师比以及教师平均工资等因素之后，调研数据显示：在我国义务教育学校中存在显著的规模经济，但不存在明显的适度规模点。

    第一，从学校机构成本看，我国义务教育学校存在显著的规模经济效应，学校在校生规模越大，学校生均成本越低。在综合考量地区、城乡差异等因素后学校规模经济效应仍然存在；第二，生师比是影响生均机构成本最重要的因素，生师比越高，生均成本越小；第三，教师薪酬是影响学校生均成本的重要因素；第四，学校生均成本在城乡间有显著差异。研究结果显示，城镇学校的年生均机构成本高出农村700-900元，这体现出城乡间教育配置的不均等性，城镇学校比农村学校享有更多的教育投入。

    如何理解上述研究结果并反思现有学校布局调整政策？本文有两个基本判断：其一，从实证分析结果看，义务教育学校规模经济效应的确存在，但有可能被高估了；其二，从教育发展目标与学校多元价值视角看，我国学校布局调整政策应超越“规模经济效应”——不仅不能随意撤并小规模学校，更应采取“反规模经济效应”的布局调整政策，加大对农村小规模学校的扶持力度。

    第一，实证研究表明，我国义务教育阶段学校规模经济效应是存在的。换言之，地方政府合并小规模学校，降低教育成本的做法是符合教育规模经济理论的。我国中西部地区县乡政府财政自给能力普遍较低，但却承担着很多公共服务职能，财权与事权不对等导致地方政府对公共教育投资普遍不足。在以GDP为主要考核指标的政府绩效评价机制作用下，地方政府通过“撤点并校”缩减教育开支，聚集优势教育资源“拉动”县域经济发展的行为具有强大动力。在此意义上，地方政府大力实施“撤点并校”以降低教育成本的行为具有相对的合理性。 

    第二，需要特别指出的是，各地以“撤点并校”削减公共教育支出的效果可能被高估了。实证研究显示：在控制质量变量（生师比）后，在校生规模扩大带来的成本节约部分地被生师比所替代。从教育投入来看，扩大学校规模，提高教师资源的利用效率能够显著地降低生均成本，这在短期内是十分经济的。但从教育产出看，提高生师比，扩大班级规模很可能引起教育质量下降和学校管理难度的增大。初中学校的大班额问题似乎更为令人忧虑。有资料显示，2009年我国普通初中65人以上的超大班额比例为16.74%，县镇更高达21.67%。因此，从质量与数量的替代关系看，学校短期的成本节约将很可能带来长期的教育不经济。

    第三，如果将私人成本纳入考察范畴，教育的规模经济效应会进一步降低。经济学认为教育成本是指包含机会成本在内的全口径成本，它不仅包含学校的机构成本，还包含学生家庭的私人成本。调查显示，撤并学校导致学生的时间成本、经济成本和风险成本增大。学校布局调整前学生家校距离平均为1.6公里，调整后提高到4.5公里，增幅为150%；从上学时间来看，布局调整前后学生步行上学的时间由26分钟增加到44分钟，平均增加18分钟。因此，如果将学生的交通、食宿等私人成本纳入分析范畴，撤并学校很可能是不经济的。相当多的实证研究表明：在考虑学生交通及相关成本以后，合并学校的经济节约可能是微弱甚至是不存在的。

    第四，学校规模效应在不同地区间不存在显著差异，这可能反映出各地“撤点并校”行为的盲目性。从地理环境看，山区人烟稀少交通不便，不适合过度集中办学。与平原地区相比，山区的教育规模经济效应应该低于平原地区，但实证研究表明地理环境差异对学校生均成本没有显著影响，这显示出地方政府在“撤点并校”中没有区分山区与非山区的地理环境差异，采取“一刀切”的撤并学校模式。事实上，不顾地理环境差异的“撤点并校”行为导致了儿童“上学远”、“上学难”、“上学贵”，上述问题在山区体现得更明显。华中师范大学课题组对全国各地学校布局调整政策文本的分析显示：各地布局调整普遍以在校生规模为单一标准决定学校的存留，基本没有考虑学校地理环境方面的差异。

    第五，尽管存在学校规模经济效应，但它不应当成为决定学校是否存在的唯一标准。在影响学校布局调整政策的多元价值选择中，教育公平应被置于首要位置，优先于效率标准。我们有必要反思过去的学校布局调整政策，有必要在新的历史起点上实行“反规模经济效应”政策，即以教育发展内在需求和保障儿童受教育权益为出发点，判定小规模学校的价值。对于必要的教学点不仅不能因其耗费的成本高而关闭之，反而应当提高教育投入权重，以差异化的投入补偿小规模学校的消耗，在战略定位、公用经费拨款和优质师资保障等方面为小规模学校发展构建“优先区”。

    事实上，国家出台的学校布局调整政策一定程度上已经体现了“反规模经济效应”的理念。2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育布局调整的意见》指出：“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。已经撤并的学校或教学点，确有必要的应予以恢复。对保留和恢复的村小学和教学点，要采取多种措施改善办学条件，着力提高教学质量。”在小规模学校是撤是留的问题上，《意见》指出：“提高村小学和教学点的生均公用经费标准，对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费，保证其正常运转。”对教育规模经济效应的反思、批判和超越，也折射出新时期我国义务教育学校布局调整政策从效率优先向公平优先的重大转向。

    （作者雷万鹏系华中师范大学教育学院教授，谢瑶系江西科技师范大学商学院助教）