■教育重大突发事件专项督导强调行政问责，对“问责的标准”和“谁向谁问责”作出明确说明，从重大事件出发，将地方政府的关注点拉入教育的过程中。

    ■教育问责未来的走向是，健全外部问责或异体问责，加强立法机关、司法机关、其他国家机关和公众等对地方政府的问责。

    ■赵茜

    日前，国务院教育督导委员会办公室印发《教育重大突发事件专项督导暂行办法》（以下简称《办法》），要求对自然灾害、事故灾害和其他教育重大突发事件进行专项督导，专项督导由国务院教育督导委员会办公室负责统筹协调。《办法》规定了专项督导的内容、程序，其中第四章第十二、第十三条关于“问责”的规定，指出了责任追究的依据、标准和对象，从而触动了公众和媒体敏感的神经。

    综合来看，该办法是近年来我国教育督导相关政策的又一记“重拳”，也意味着我国教育督导由“软”督导逐渐走向专业化的“硬”督导。

    长期以来，我国没有教育督导方面的明确法律条例，教育督导虽有督政、督学两类功能，但督政功能往往被弱化，使得教育督导相对较“软”。

    2012年《教育督导条例》（以下简称《条例》）的颁布是教育督导法制化的重要标志。同年，国务院教育督导委员会成立，彰显了政府对教育督导的重视。《条例》强调督导部门和督学对学校的业务指导，突出了督导的专业性，这与“评估理论”强调以评估促改进、与评估对象共商评估结果的发展趋势一致。2013年，《中小学校责任督学挂牌督导办法》颁布。该制度将学校的督导责任落实在督学身上，旨在加强对学校的督导。

    两年来，多项政策的出台不断促使教育督导力度由弱走强。然而，在督导实际中，督导结果的报告和反馈往往难以直接触动学校改进。“板子”是举起来了，但很难真正落下去，更没法打在具体的人身上。

    《条例》规定，可以“向有关人民政府或者主管部门提出对被督导单位或者其相关负责人给予奖惩的建议”，实际上已经具备了问责的宽泛前提。而《办法》最大的亮点就在于明确提出了问责条款，且措辞威严、有力。如第十二条规定——“建立教育重大突发事件督导问责机制，将专项督导结果作为相关单位和负责人进行责任追究的重要依据”，这就使得“板子”明确地打了下来。

    教育问责可以大致分为绩效问责和行政问责。绩效问责主要是对学校业绩的问责。在绝大多数国家，学校的绩效主要通过学生的学业成绩体现。在我国，教师的绩效、学校的绩效与学生的成绩紧密挂钩，并成为考核的重要依据之一。而一些地方的教育行政部门官员晋升遵循“锦标赛模式”，其升迁依靠的也是学生成绩。对绩效的追求，在自上而下问责的科层体制下，让政府“闲不住”的手更加“闲不住”。比如近期山东威海“学生作业超标或将处分校长”的新闻，就从一个侧面体现了这种绩效问责。要改变这种情况，有必要强化行政问责。

    《办法》第十三条规定：“对教育重大突发事件应对处理工作责任不落实、应对不积极、处理不妥当的地区、单位和个人，建议当地人民政府对其进行问责，对造成严重后果的依法追究责任。”这就对“问责的标准”和“谁向谁问责”作了明确说明，强调了行政问责，从重大事件出发，将地方政府的关注点拉入教育的过程中。但是，地方政府的教育问责到底是“谁向谁问责”，还有待进一步澄清。目前《办法》规定的“建议当地人民政府对其进行问责”，可能会导致地方政府对自身问责的特殊情况出现。而教育问责未来的走向是，健全外部问责或异体问责，加强立法机关、司法机关、其他国家机关和公众等对地方政府的问责。另外，要从党政一把手开始问责，将问责与党政官员的职务升迁挂钩，问责才能真正发挥实效。

    当前，公众对督导的关注点聚焦在“问责”，而实际上，教育需要理性的管理，这就需要我们对督导的另一个组成部分——督学引起重视。按照十八届三中全会提出的“管办评分离”，政府要进行职能转变，由原来对学校具体办学活动直接干预和微观管理，转变为运用政策、拨款等手段进行间接干预和宏观管理，由人治型管理转变为法治型管理，由控制型管理转变为服务型管理。其中，督导不但要发挥保障职能，以督政问责解决底线问题，更要发挥引领职能，以督学解决发展问题。（作者单位：北京师范大学教育学部）