焦海洋 绘

    编者按：

    据央广中国之声《新闻晚高峰》报道，入学季，北京严查非京籍儿童“五证”。打工子弟小学称：自己很难招到孩子了，因为打工人员子女的“五证”很多办不齐。另据新华网报道，在北京市朝阳区，非京籍小孩入学，“五证”+父母双社保是标配。可只有一位家长有社保该怎么办？朝阳区一位家长想出了离婚的招数。以上两则新闻凸显的都是非京籍儿童入学的难题。对于北上广这样的特大城市来说，设置一定标准，严查“五证”可以理解，从用好教育资源和控制人口的角度来说不无道理。可是非京籍孩子要上学也是合法合理的要求，二者的矛盾该如何化解？入学门槛该怎么设置才合理？非京籍儿童入学的“扣子”究竟该咋解？本期话题就此进行探讨。

 城乡和谐均衡发展需要快落实

    ■程方平

    又到了中小学招生的季节，城市中的一些学校门庭若市、排队火爆，而曾经为外来人口子女提供热心服务的民办学校却似乎出现了招生危机。由于北京等特大城市对非户籍儿童严格审核“五证”，所以仍有相当数量的外来人口子女难以顺利进入公立中小学上学，目前招生还未有起色的打工子弟学校，到开学之时仍会有不少学生前去“投奔”。

    相对于诸多已经向外来人口子女开放中小学教育的城市而言，北上广等特大城市的人口压力、教育压力在相当程度上体现为异地上学人数巨大的压力。仅从北京市今年的统计，外来人口子女需要上小学的就有五万人以上，若按九年义务教育阶段平均计算，还不包括三年的高中和中等职业类学校，其总数也将在45万左右。对于这些已经超负荷的城市而言，不可谓不是重大的问题，需要通过政策加以限制。但是，通过限制、通过加高入学的门槛，并不应该是国家及教育管理部门的最终目的。外来人口之所以有送子女在城里上学的愿望，一是不愿和孩子分离，二是不满本地学校的教育教学质量，其理由可谓正当和充分，政府和教育部门有责任有义务帮助他们处理好相关的问题。

    仅从北京当前的中小学招生情况看，并不是所有的教育资源都能充分发挥作用。也就是说，如果北京所有的公办、民办中小学都能赢得学生和家长的信任，都能得到政府和教育管理部门的充分帮助与支持，现有的问题可以解决一半。但是，面对相当数量的普通校和条件有限的打工子弟学校，家长的选择是不情愿的。如果政府和教育主管部门将大气力用于学校的均衡发展，其收效要远比仅提高入学门槛更有意义和价值。

    值得考虑的是，要能使全国的公立中小学都能依法按标准均衡发展，而不是在边远乡村和城乡结合部的学校校舍简陋、缺少设备、开不齐课、配不齐老师、存在安全隐患、整体质量令人担忧，则会有相当数量的家庭不选择动荡的流动生活，安心于在家乡更好地发展，在家乡的学校让子女受到符合标准的教育。

    自改革开放以来，城市化一直是我们倡导的发展目标，但是中国的未来不可能仅有城市，没有乡村。因此，反思以往改革的思路和历程，避免片面城市化，兼顾城乡统筹和谐发展，并通过办好乡村教育为新农村建设提供良好的文化教育基础，是推进教育深入改革和社会良性发展的重要支撑。

    为此，政府和教育部门既要能像救火队一样解决好各类当下紧迫棘手的教育问题，又要能从根上解决好城乡和谐、教育均衡等基本问题，教育的改革和发展才能真正回到人民满意的正确轨道。在教育上出现的问题，并非仅仅是单纯的教育问题，也是深层的社会问题和发展问题。不认识到这一点，任何枝节和局部的改革都将是低效和无益的。（作者系中国人民大学教授）

入学条件设定应与法律法规相契合

    ■汪明

    按照北京市的相关规定，非京籍学生在北京接受义务教育，需要审核“五证”，包括：父母或其他法定监护人在京暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口薄等证明（证件）。在笔者看来，从义务教育法的视角看，目前所要求的“五证”齐全，其法律依据并不充分。

    按照2006年修订的《义务教育法》第十二条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”很显然，适龄儿童、少年若跟随父母或其他法定监护人到非户籍所在地接受义务教育，父母或法定监护人须具备其中的两个条件之一：在非户籍所在地工作或在非户籍所在地居住。“五证”齐全的要求显然把工作和居住作为同时具备的条件，这与《义务教育法》的规定并不相符。

    此外，要求提供“在户籍所在地没有监护条件证明”，其法律依据也不充分。虽然1992年发布的《义务教育法实施细则》第十四条规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读”。此条规定虽然有经户籍所在地政府批准的要求，但没有把户籍所在地没有监护条件设定为批准时的衡量标准。况且《义务教育法》经过2006年修订后，原《实施细则》自然无效了，因此“在户籍所在地没有监护条件”不应成为入学的一个硬性条件。

    值得一提的是，今年北京市部分区县对“五证”认定增加了细则，其中包括：父母或其他法定监护人不仅要居住在该区，且工作地也要在该区。事实上，在类似北京这样的特大城市，“正式居民”的户籍、居所、工作跨三个区的都不在少数，要求非京籍人员工作和居住在一个区无疑会增加他们的生活负担，这本身也不是一种以人为本的态度。从科学管理的角度看，解决非京籍学生接受义务教育恰恰应当强化市级统筹，这也符合“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理”的相关规定。

    应当说，设置一定的入学条件，是各地解决非本地户籍学生接受义务教育的普遍做法，这样做有利于保障学校正常的教育教学秩序。至于该设定什么样的条件，则须结合相应的人口调控政策，并不得与相关法律规定相违背。（作者系教育部教育发展研究中心基础教育研究室主任、研究员）

制定入学政策应考虑城市承载力

    ■姜朝晖

    今年，针对非京籍儿童幼升小，北京严格“五证”审查，引发了舆论热议。

    就“五证”严审而言，的确让不少进城务工人员子女在上学问题上遇到了困难，也给许多进城务工家长的工作和生活带来了困扰，甚至给一些学校和教育部门工作也带来了难度。但是，笔者以为，从城市人口容量和社会经济发展的全局来看，以及现有教育承载力来看，严审“五证”实有必要。

    据统计，近10多年来，北京市常住人口以年均50万人的速度增长，截至2013年，全市常住人口2115万人。人口持续快速增长，远远超出城市总体规划的调控目标，带来了诸如交通拥挤、环境污染、水资源紧缺等一系列问题。从城市人口规划来看，只有保持合适的人口总量，才能实现城市科学、稳定发展。同时，北京未来发展主要聚焦于政治、文化、国际交往和科技创新等领域，一些非首都核心功能将转移，比如劳动密集型产业、高耗能高污染行业等，提前适当调控人口总数和结构也是基于城市战略转型的考虑。此外，城市现有教育资源承载力也是有限的，比如学校、教室、设施、师资、管理等，在没有更好的顶层设计之前，毫无规则的开放，只会影响甚至危及既有的教学秩序。因此，政府和教育主管部门对“五证”的规定和严审，可以理解。

    其实，从国家宏观决策来说，我国一直在积极稳妥解决进城务工人员随迁子女入学问题。2008年，国务院常务会议就进城务工子女就学问题有过部署，除了重申“两为主”之外，指出“对符合当地政府规定接收条件的随迁子女，要统筹安排在就近的公办学校就读，免除学杂费，不收借读费”。这项政策，从全国义务教育阶段来看，目前惠及了80%左右的进城务工人员子女。而在北京，据统计，2012年义务教育阶段就读的随迁子女达到41.9万人，占学生总数的40.9%，同时74.7%的随迁子女就读于公办学校。

    总之，严审“五证”，从城市人口总量规划和社会经济发展的全局，以及教育承载力来说，有其合理性和必要性。（作者系中国教育科学研究院博士）