访谈嘉宾：秦惠民 中国人民大学教育学院院长

    访谈嘉宾：王敬波 中国政法大学法治政府研究院副院长、教育法研究中心主任

    党的十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进“依法治国”，审议并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措。

    这对于当前深化教育领域的综合改革、推进教育治理体系与治理能力现代化有何意义？全面推进依法治教工作存在哪些难点？日前，记者采访了中国人民大学教育学院院长秦惠民，以及中国政法大学法治政府研究院副院长、教育法研究中心主任王敬波，对依法治教中的核心问题进行了六个追问，从宏观到微观来透析这一话题。

    法治是现代治理体系的本质特征，是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要标志。

    ■本报记者 翁小平

    法治对推进教育改革与发展意义何在？ 

    记者：党的十八届四中全会提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这对于当前的教育改革发展，特别是教育治理体系和治理能力现代化有何意义？

    秦惠民：法治是现代治理体系的本质特征，法治是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要标志。国家教育行政机关必须依法治教，实现教育工作的法治化，主要是指国家教育行政机关权力的行使必须依据宪法和法律的授权进行，依法推进教育的改革和发展，实现宪法和法律所设定的教育发展和改革目标；要坚持依法行政，行政决策和管理措施都要于法有据，摒弃和改变以往那种“黑头不如红头，红头不如笔头，笔头不如口头”的非法治思维和非法治方式，以法治思维和法治方式推进教育的改革与发展，实现教育治理体系和治理能力的现代化。

    王敬波：教育是重要的民生事务，当前我国的教育改革正进入深水区。比如，人口流动带来教育格局变化、留守儿童教育权利亟待保障、高考制度改革等牵涉社会不同群体的利益，要平衡这些利益，就必须更好地发挥法治在教育改革中的引导和规范作用。因此，法治对于教育改革发展无疑具有十分重要的意义。

    首先，深化教育改革需要法治保障。《决定》要求实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。教育改革关系千家万户，必须要把握好改革和法治之间的关系，重大改革需要于法有据。

    其次，促进基本教育公共服务体系建设，政府需要依法全面履行教育职责。教育管理体制改革必然要求教育行政部门要改变依赖行政命令的管理手段，拓展行政指导、第三方评估等多种方式的综合运用。当然，不同的管理方式都要求法律依据，须坚持法定职责必须为、法无授权不可为。

    再其次，建立现代学校制度，需要法治引航。建设现代学校制度是构建中国特色社会主义现代教育体系的组成部分。进一步明确政府、学校、家长、学生等不同主体在教育法律关系中的权力或权利、职责或义务，则是建立现代学校制度的前提和基础，也是教育治理现代化的法律基础。这些都需要通过法治来保驾护航。

    完善教育法制体系还需做什么？

    记者：改革开放以来，我国的教育法制体系不断完善。但是，在教育领域改革不断深化、民众法治意识日益提高的当下，教育法律法规过于笼统、略显滞后，基层实践无法可依等问题依然较为突出，教育法律法规的需求与供给之间存在较大缺口。在完善教育法制体系方面，您认为目前较为紧迫的或者说是需要大力推进的工作有哪些？

    秦惠民：改革开放以来，我国的教育法律制度从无到有，已初步形成教育法律体系。但从整体上看，教育法制建设还不能完全适应国家整体法治推进和教育改革发展的步伐和需要，不仅从完备教育法律体系的角度看还需要增加教育法律的数量，制定一些新法，而且，从提高教育法律质量的角度，也需要对已有的一些教育法律进行必要的修订，以提高教育法律的科学性、适应性、针对性和可操作性，从而提高教育法律的可诉性。

    立法方面较为紧迫的情况，是新的教育立法和已有教育法律的修订都进展缓慢，难以满足教育治理体系和治理能力现代化的基本要求，完成教育规划纲要提出的“六修五立”任务，还需要做出艰苦努力，还有很多复杂的工作要做。此外，教育立法工作中应特别注意和重视四中全会《决定》中提到的“立法工作中部门化倾向”问题，不能因部门利益影响和制约法制建设，需要大力推进教育立法工作和已有法律的有效实施。

    王敬波：对于这个问题，《决定》已经明确提出，依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。目前需要大力推进的工作，我认为主要有以下几个方面：

    首先，教育领域仍然存在法律空白，需要完善。现行的教育领域法律法规体系是按照教育层次设置的，缺少按照组织机构进行的立法，例如《学校法》。学校是国家教育权的具体履行者，其权力或者权利、职责或者义务分散于不同的法律制度中，相互不协调。还有，国家考试关系教育公平，也是社会矛盾多发领域，需要制定一部统一的《考试法》，以充分保障考试公平。

    其次，需要提升教育规章层级，《决定》要求行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。目前，高校招生、管理等行为所调整的是教育资源配置、受教育权等重要权益，但是，其基本依据都是教育行政机关的规章或者规范性文件，层级过低。

    此外，从传统上看，教育系统比较重视事前管理，如行政许可，但是对事中监管和事后惩处等重视不足，行政处罚、行政强制等执法手段应用较少。行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。教育行政机关需要转变观念，强化行政执法，加强教育执法制度和队伍建设，维护教育秩序，树立教育法律权威。

    如何厘清政府与学校的权限？

    记者：党的十八届四中全会提出，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。作为教育法治建设的重要环节，在推进依法治教进程中，您认为应该如何划分教育行政管理部门与学校的权限，教育治理“简政放权”的重点领域在哪里？

    秦惠民：推行法治，就是要把权力装进制度的笼子。对于权力行使，法无授权即禁止。在学校与教育行政部门的关系中，学校是权利的主体和行政相对方。因此，为了有效和最大限度地保障学校的自主办学权利和约束政府权力的行使，政府教育行政部门必须依法履行职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，不得法外设定权力。在推进依法治教和“简政放权”进程中，义务教育学校和高等学校因教育性质、法律地位和政府责任的差异应依法区别对待。高等教育治理“简政放权”的重点领域应是教育法和高等教育法所规定的高等学校自主办学权。过去的主要问题，是政府对高校在教育法上的办学权利，例如学科、教学、人才培养的过程和方式等管得太多。对高等学校的办学权利少管或不管，应成为高等教育治理“简政放权”的重点。

    王敬波：教育改革的重点是现代学校制度建设，而改革教育管理方式则是前提。传统的行政命令式的管理方式已经不适应现代教育发展需要，需要进一步转变观念，由行政管理转变为共同治理，综合运用行政监管、行政指导、行政协议、第三方评估等多种方式。各个学校的发展目标应该由学校在经过科学、民主论证后确定，减少行政干预，发挥学校特色，避免千校一面。教育行政管理部门应赋予学校在教育、教学、科研等事务上更多的自主权利。此外，学校还应当在财政经费使用上享有更多自主权，以提高经费使用效益，政府则通过绩效考核决定财政经费投入。

    推进教育领域公开公平公正难点何在？

    记者：公开透明是法治的固有内涵之一。党的十八届四中全会也提出，全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。在招生、经费使用等教育信息已经成为人们关注焦点的背景下，在教育领域全面贯彻公开透明原则的意义和难点何在？

    秦惠民：公开、公平、公正是相互联系的，很多情况下，公开是公平和公正的前提和基础。在教育领域贯彻公开原则，全面推进政务公开，对于保障和维护与之利益相关者的合法权益以及公民的知情权，推进和维护教育领域的公平和公正，十分重要。很多国家教育行政机关的报表数据、统计资料和大学的基本信息，在网上都是可以查到的。但是，我国目前在这方面还有欠缺，这既不利于社会公众实现知情权和履行监督权，也给研究者带来了资料和数据获取的困难。就目前而言，这些信息不能公开的原因和难点可能是多方面的，但应该都是可以解决的。