专家睿见70年中国教育政策演变的基本路线和宏观模式
新中国成立70年，我国教育政策发展经历了哪些阶段？呈现什么样的发展规律？今后的走向如何？本期邀请教育部政策法规司原司长、中国教育发展战略学会执行会长孙宵兵撰写文章，梳理和分析政策演变的历程及模式。 总体来看，新中国成立70年来，我国教育政策发展具有三个特点，即教育政策的国家性、地方性和社会性；教育政策发展形成三个规律，即基本保障规律、素质教育规律、人民中心规律；教育政策发展贯穿三个要素，即自主性、协调性、开放性；教育政策发展呈现三个导向，即个体化、优质化、国际化。 70年教育政策发展的三个特点 从逻辑和历史角度结合来讲，新中国教育政策的第一个特点是国家性。教育政策的国家性更集中地体现在1949-1985年间。我们的教育政策是把全国作为一个整体来对待，由中央政府统一制定全国教育政策，管理、发展和改革教育。有人认为国家性没有什么特点，但我认为这恰恰是我国最大的特点，也是中国与美国以及许多西方国家最大的不同。国家教育政策的国家性，是把全国看成一个整体，把56个民族和960万平方公里看成一个整体，把大中小学、幼儿园、职业教育等作为一个整体，把中央和地方看成一个整体并以中央为主，这与美国形成了鲜明对比，也是我们的优势所在。按照美国宪法规定，美国的教育联邦政府是不管教育的，学校都由地方政府举办，从这个角度讲，美国没有联邦教育政策，没有国家教育。美国的大中小学、幼儿园、职业教育、特殊教育等都不是联邦政府举办的，而是地方政府举办的。美国教育的特点是非国家性、非联邦性、非全国性，各地教育各唱各的调，各打各的鼓，效果是不好的。美国宪法作出不举办联邦教育的规定后，政府和学界都感到后悔，国民也觉得这样的教育是不完善的。 我们教育政策的国家性，强调“全国一盘棋”是从新中国成立之后开始的，1949年我国通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确提出“培养国家建设人才”。 1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》文件出台，现在看来总体起到了积极作用，应给予正面评价，但在国家性方面有所削弱，如规定了基础教育的责任在地方，中央不管基础教育，地方实行省县分级管理。后来，我们修订《义务教育法》，对有些方面进行完善。 回顾过去，中央不给钱如何办教育？这就形成了严重的后果：地方经费不足，大规模普遍拖欠教师工资，中小学缺乏公用经费、缺乏粉笔、缺乏电灯、缺乏饮水的现象时有发生。 一直到2006年，我国教育的国家性特点又得以恢复，全国大面积普遍存在的拖欠教师工资问题得以解决。农村中小学幼儿园缺乏电灯、桌椅板凳、粉笔、饮水等现象和普遍拖欠教师工资的情况得到根本性改善。有人一说教育的国家性就认为是中央集权，是不对的。如果国家不管教育，后果难以想象。 可以看到，我国教育在新时代继续发展。2010年，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确了教育的财政性投入与GDP挂钩。目前，教育的财政性投入是唯一与GDP挂钩的。党的十九大提出教育的优先发展战略，我们也可以看到，在所有的事业政策当中，教育是唯一优先发展的。2018年全国财政对教育投入了3.70万亿元以上的资金，占GDP的4.11%，覆盖到所有学校。 第二个特点是教育政策的地方性，主要体现在1985-2006年。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》出台后，地方制定自己的教育政策、安排自己的教育财政。东部好一些，中部困难，西部更困难。地方政府想办法解决财政问题和管理问题。地方性的好处是尽最大力量调动地方办教育的积极性，人民群体对教育提供了帮助和支持。2006年随着新一轮《义务教育法》实施，改变了基础教育地方为主的局面。国家统一负责全国义务教育的费用，由中央为主拨付。法律规定“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。中西部义务教育经费以国家为主，西部地区财政部负担义务教育经费的80%；中部地区财政部负担义务教育经费的50%；东部地区由地方政府负担。义务教育阶段实行免费教育政策，同时实施“两免一补”，连片困难地区学生还有午餐补助，这样的补助政策已经进行了大约10年。每人每天的午餐补贴从3元涨到4元，每个学生每天能吃到一个以上的鸡蛋。他们的身高发生了很大变化，生均增长7厘米。 第三个特点是教育政策的社会性，主要体现在2006-2019年。国家开展多元办学、社会合作办学、多渠道筹措教育经费，形成了以国家为主导、地方统筹、全民办教育的新模式，如中外合作办学、建立民办学校等。民办学校学生现在占比是较大的。在幼儿园，民办教育占到50%以上，中小学占到20%以上。社会办教育，与国家主导、地方统筹相结合。 70年教育政策发展的三大规律 一是要基本保障教育的发展和改革。全国50万所学校，包括民办学校和幼儿园。这些学校和幼儿园要生存下来，不管是国家力量还是社会力量予以保障都极其不易。每年全国共有2.6亿多名学生，1600多万教师，没有4.6万多亿元的国家和社会投入，教育是难以存续下来的。所以，不要一说教育就是改革，就是追求个性，就是追求创新，基本的规律是要保证教师吃得起饭、学生上得起学，这是教育的基本规律和战略。 二是改革开放以来提倡素质教育。学生受教育要着重提高素质，要主动生动活泼的全面发展，不能接受被动的灌输式教育。全国每所学校、每位教师都要这样对待学生。 三是坚持以人民为中心发展教育。党的十八大、十九大都强调要办人民满意的教育，要以人民为中心。我们应以人民的好恶为好恶，以人民的评价为评价，以人民的公平、均衡、平等为中心。总之，办人民满意的教育就是办以人民为中心的教育，不以其他为中心。 70年教育政策发展的三个要素 一是强调教育政策发展的自主性。自1985年起，尤其是1998年以后，《高等教育法》规定了学校依法拥有办学自主权。省级统筹地方教育财政和管理，在《义务教育法》里体现得非常充分，这使得学校有了自主权，有了自己发展的意愿。特别是高等学校要制定章程，学校章程按照“校内宪法”的精神，保障学校改革发展。按照国家法律法规和中央政策文件，全国中小学也要制定章程。如此，我国学校办学自主性逐步落到了制度上。 二是强调教育发展的协调性。一方面强调教育的外部协调政策，教育的发展要与社会协调，高等学校、职业学校要为地方经济社会服务，为人民受教育水平的提高和受教育权利的实现服务，要适应经济社会改革发展的要求。另一方面强调教育的内部协调政策，就是高等教育、职业教育、基础教育、学前教育和其他方面的教育要进行内部协调，不能各管各的。所以，高考、中考改革要从中学看到大学、从大学看到中学，把教育作为整体看待，强调内部协调、完整统一。 三是强调教育发展的开放性。教育要对世界开放，对社会开放，对教育内部开放。尤其是中国加入WTO后，实现了教育的全面开放，在“四个教育承诺”中做得很好。比如，允许中外合作办学，外国学校可以到中国来办学，前提是要与中国学校合作办学，不办独资学校。今年教育部将试点境外工科大学、职业院校在海南独立办学。然而，外国不允许中国的学校去办学，哪怕是联合办学。我们的孔子学院只是一个项目、一个课堂、一个附属机构，不是一所独立学校。办学要承认独立法人地位，而美国、日本以及欧洲是不会允许孔子学院以独立法人地位办学的。与此同时，我国的法律有允许办营利性学校的政策。修订后的《民办教育促进法》规定，社会组织或个人可以依据法律法规和相关规定设立营利性民办学校，但不得设立实施义务教育的营利性民办学校。西方的一些营利性学校，是把学校按商业机构来办，并无相应的教育法律予以规定和保障。与之相比，我国是全国人大立法予以保障的。 今后教育政策发展的三个导向 教育逐步进入2020年、2035年、2050年时，要强调： 教育政策发展的个体化。过去，我们往往把每个学生看成集体中的一分子，没有把学生看成个体。新时代，我们要强调学生的个体性发展，找到属于每个学生个体的培养方式、教育方式和发展方式。过去讲集体比较多，强调国家化、社会化，今后还必须强调个体化。 教育政策发展的优质化。过去强调教育的均衡公平，今后强调“公平而有质量的教育”。今后更重要的还有教育政策的优质化，就是说教育政策要服务于教育、学校、教师、学生发展，并且是优质发展，让学生变成优秀的人才、变成优异的人才。高等学校提倡“双一流”，基础教育、职业教育也要办世界一流学校，如果不强调个性、不强调优质，是无法实现目标的。我们还要办特殊的尖子班，不能全部搞平均化。虽然义务教育阶段不允许办，但是在高中、大学阶段我们可以办。因为，人的才能是不一样的。 教育政策发展的国际化。教育要国际化，有人不赞成，认为一提国际化就是西化、美国化。马克思、恩格斯强调文化的国际化，我们的教育教学方法、教材要在中国共产党的领导下，在坚持我们的宪法原则下，聚合世界优质资源培养学生，把我们的学生培养成为国际化优秀人才，为中国服务，为“一带一路”服务，为建设全世界人类命运共同体服务。如此，中华民族伟大复兴的中国梦、人类命运共同体的伟大理想就一定能实现。
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