过于倚重GDP增长的考核与委任的激励结构，是造成地方政府发展教育过程中行为扭曲的重要原因。解决教育的均衡发展问题，加大投入固然重要，但如果不对地方政府的激励结构进行调整，恐怕仍然无法真正调动地方政府发展教育的积极性。

  ■姚继军

  在地方政府发展本地教育事业的过程中，钱，无疑是个重要的问题。尽管国家持续加大了对教育经费的投入，但时至今日，对于很多地方政府尤其是基层政府而言，教育经费的短缺与不足仍是一种常态。对此，有研究者认为，我国当前的财税体制和教育管理体制存在着事权和财权的错位。要激发地方政府尤其是基层政府发展地方教育的积极性，就应当加大更高层次教育财政统筹的力度，甚至于，由中央财政直接负责地方教育均衡发展的责任。

  从提高地方教育发展保障水平、充分发挥更高级别财政部门统筹能力的角度而言，这样的思路并无不妥。但是，单纯加大地方教育投入的集中度，并未触及问题的根本，也就无法彻底解决问题。

  根据相关理论，由地方政府供给教育这样的公共服务，有利于兼顾效率与公平，以更好地满足地方居民的需求。其原因在于，一方面，地方政府相对于中央政府，更具信息优势，更能够了解地方的实际情况和本地居民的需求；另一方面，地方居民亦可以通过选举或搬迁的方式，来选择能够提供自己合意公共产品服务的地方政府。这将使地方政府在相互竞争的过程中，通过努力提高诸如教育、医疗这样的公共产品供给效率及社会的整体福利水平，来谋取政治及经济效益。

  中国自改革开放以来，包括教育在内的各个领域的改革，正是沿着分权方向推进的。这样的改革，在取得巨大成就的同时，也带来了一系列问题。比如，地方政府在支出结构方面，存在着重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的明显问题。除了投入总量不足以外，大量的研究文献还显示，中国教育发展过程中，地区、城乡、校际间差异的扩大亦与分权改革有关。

  过分倚重GDP的考核与晋升机制，使得经济指标在强化地方政府竞争、促进经济发展的同时，也导致了地方政府在发展教育事业方面的行为扭曲。与立刻能够彰显经济“政绩”并取得竞争优势的经济建设相比，教育由于投资见效慢、收益难以度量、外部性显著而常常难以得到地方政府的“青睐”。在总量投入不足的同时，分权机制设计造成了部分教育发展的不公平状况。以人们普遍关注的校际差异为例，由于经济指标的权重在地方政府的绩效评价序列上要远大于教育发展，因此，教育往往被视为“包袱”，进而通过大规模的“市场化”规避投入责任。在这一过程中，一些原来基础较好的学校更容易在校际竞争中占据优势地位，于是很容易产生强校恒强、弱校恒弱的“马太效应”。而曾经热过一时的“名校办民校”等途径，使地方政府在学费、赞助费、学校基建等方面获得了更多收入，家长择校行为所造成的“学区房热”也增加了当地政府的收入，这又进一步激发了地方政府“做大做强”重点校的热情。有研究者指出，大量出现的“巨型学校”、“超大规模学校”，均与利益机制驱使下的政府推动、名校谋利有关。这不但拉大了重点校与一般校之间的差距，也在学校中复制与扩大了社会不平等。

  由此可以看出，解决教育的均衡发展问题，加大投入固然重要，但如果不对地方政府的激励结构进行调整，恐怕仍然无法真正调动地方政府发展教育的积极性。这种过于倚重GDP增长的考核与委任的激励结构，是造成地方政府发展教育过程中行为扭曲的重要原因。因此，改进的着眼点也应落在地方政府激励结构的进一步完善上。

  比如，除了强化对地方政府官员的思想教育外，还应当健全合理科学的地方政府官员政绩考核体系，提高教育在地方官员政绩考核中的权重。更为根本且简单的方法则是推进地方政府政务公开和强化公众监督。在委任地方官员时更多考察地方民众的意见，逐步形成“自下而上”的监督和考核机制。由于地方民众对自身利益有更直观、更深切的感受，这种激励机制的转变很显然将使地方官员更加关注与民生密切相关的教育问题。

  进一步推进政府职能转变，变“经济建设型政府”为“公共服务型政府”，是问题的关键。实现这种转变，除了上面提到的优化中国式分权的激励结构外，还要在政府、社会与市场间合理分权。在这方面，目前有一种较为流行的看法是构建“小政府、大社会”的治理模式。但我们必须看到，相对西方社会而言，中国的市场经济尚不完善，市民社会发育也不充分，目前尚不具备多元治理的条件。反倒是依托于现有的分权设计，以政府主导、民众参与为途径，以“强政府、大社会”为特征的政府公共治理模式更为切合中国的实际。这样的思路落实到教育事业方面，就是要强化政府发展教育事业的主导作用，同时充分调动社会与市场的力量，创新教育管理机制，确保国民能享受合意、公平的教育服务。

  （作者系南京师范大学教科院教育领导与管理研究所副研究员）