究其原因，还是“吃饭财政”的逻辑在作祟。在“经济挂帅”的语境中，教育本来就处在财政支出的边缘位置，农村学校的食堂建设就更是“边缘中的边缘”。农村学校的食堂建设经常被当地政府看作是一个“出力不讨好”的包袱。除了可以预见的建筑成本、运行成本和人力成本外，地方政府还承担食堂运行过程中不可预见的食品安全隐患等，因此，尽管中央要求将农村学校食堂建设纳入规划，但经过这样的“成本核算”后，许多政府还是选择了“多一事不如少一事”。这就导致在现实中，食堂建设这一“规定动作”变成了“自选动作”，甚至成为“不选动作”。

  记者了解到，目前农村食堂建设的规划编制和标准制定等方面，赋予了县级政府极大的自主权，将管理责任下沉到县级政府，但责任主体的“重心过低”，导致了统筹协调和财政保障能力严重不足的问题。很早之前廖文科就注意到了这个问题，他说：“要加强省一级政府的统筹和转移支付力度，食堂建设专项如果只是中央掏钱，地方容易产生依赖心理。中央转移支付也应该转变思路，变为地方掏多少，中央奖励多少，采取补贴奖励的方式，以消除地方惰性。”

  民间公益如何发挥更大作用

  企业力量的介入，让农村公益食堂建设不再是个人的一腔热血，而是逐渐向着专业化、系统化方向迈进。尽管如此，官民之间的互动仍有许多细节需要打磨。

  在农村学校食堂建设方面，相比政府的动作，民间团体的行动慢一些。但是凭借成功的媒体策略和舆论公关，他们牢牢地抓住了大众的眼球，让农村学生的营养和食堂建设问题成为大众关注的热点。

  一个成功的案例来自凤凰周刊记者部主任邓飞于2011年启动的“免费午餐”实验。2011年3月，邓飞开始了一场新的社会运动——呼吁为贫困山区的小学生提供免费午餐，帮助孩子们免于饥饿。他利用自己微博的影响力，展现孩子的困境，团结更多的人，整合资源。随后，中国社会福利教育基金会帮助他们分立“免费午餐”专项基金，实现全国合法公募，保证免费午餐项目资金的持续供给。

  从建食堂、捐炊具，到建立营养安全和资金安全的网络监督平台，邓飞和他的“免费午餐”希望通过自己的努力，建立一套可供政府参考和复制的农村食堂建设和营养改善模式。他们希望民间组织能“回归到补充社会救助资源的角色中”。

  与此同时，企业力量的介入也让农村公益食堂建设不再是个人的一腔热血，而是逐渐向着专业化、系统化方向迈进。九阳公司于2010年起，在中国青少年发展基金会设立“九阳希望基金”，并开始与中国青基会联手在全国为贫困学校建设厨房。他们经过两年多的实践，走访上百所学校，目前已在全国14个省的296所贫困学校建起“九阳希望厨房”，约16万名学生从中受益。

  据不完全统计，包括“希望厨房”、“桂馨厨房”、“春苗厨房”、“幸福厨房”、“免费午餐”等公益项目在内，全国已有上千所农村贫困学校，在社会力量的帮助下建起了较为规范、满足基本需求和卫生要求的学校厨房，能够为学生供应热食正餐。

  “民间爱心很可贵,但民间力量毕竟很有限。民间筹资几百万元、上千万元已经很不错了,而整体解决这一问题所需要的资金却是以‘亿’为单位计算。因此,政府行为才是问题的根治之道。”面对民间公益的斐然成绩，中国发展研究基金会秘书长卢迈的态度依然很谨慎。

  除了资金的吸附能力有限，北京师范大学中国公益研究院王振耀院长认为，目前农村公益食堂项目更大的问题在于“野蛮生长”。“投入很多项目，出发点很好，人员很累，但是效果比较生硬！”在被问及目前诸多公益厨房项目的实施效果时，王振耀院长直言不讳地批评道。

  “之前的农村公益食堂建设太注重于面的铺开，导致一些地方‘撒芝麻’，很难做深入，质量也上不去。”在王振耀的提议下，一些公益厨房组织开始筹划自己的深度发展战略，以示范点建设和专业化的资金运作铺开自己的摊子。

  在王振耀院长看来，不论是官方推进，还是民间尝试，未来农村食堂建设的一个方向就是专业化和系统化，“现在很多的公益厨房项目，缺少一个包含营养专家、基建专家、厨房专家在内的专家委员会。”王振耀在调研中发现，一些地方的食堂建设缺乏科学的规划，有些地方甚至出现了只建房子、忘了铺设饮用水管线，导致最终无法使用的情况。

  力量分散、资金投入缺乏持续性、缺乏专业性、深入农村腹地时容易遭遇到种种政策障碍和刁难，让一些公益厨房的尝试路径逼仄，摆在他们面前的一条坦途便是与政府携手，业界管这种牵手，叫做“战略公益”，第一步是影响公共政策，第二步是将公共政策上升到立法层面，借助国家力量办大事。

  另一方面，政府也对民间力量张开了怀抱。以农村营养改善计划为例，国办发〔2011〕54号文件的5条举措之一，就是“鼓励社会参与”，文件指出：鼓励共青团、妇联等人民团体，居民委员会、村民委员会等有关基层组织，以及企业、基金会、慈善机构，在地方人民政府统筹下，积极参与推进农村义务教育学生营养改善工作，在改善就餐条件、创新供餐方式、加强社会监督等方面积极发挥作用。

  尽管如此，官民之间的互动仍有许多细节需要打磨。廖文科说：“在农村食堂建设上，政府和民间是一对需要磨合的伙伴。比如在食堂选址上，很多基金会选择比较偏远而且学生较少的农村教学点和希望小学，而这些小学和教学点恰恰是国家布局调整需要撤并掉的学校，这样就容易造成食堂的闲置和浪费。”

  廖文科说：“这其中有信息不对称的因素，也是互相缺乏信任感的表现，而政府和民间的良性互动与对话，必须以增强互信和交流为基础。”

  毋庸置疑，“免费午餐”公益行动和农村义务教育学生营养改善计划，是政府和民间良性互动的一次成功的范例，只要政府和民间机构奔着一个共同的目标，相互补充，规避矛盾，寻求最大公约数，就会取得更大的默契，更好地造福千万农村中小学生。

  ○ 链接 ○

  2011年10月26日，国务院常务会议决定，为提高农村学生尤其是贫困地区和家庭经济困难学生健康水平，从2011年秋季学期起，启动实施农村义务教育学生营养改善计划。该计划包括：在集中连片特殊困难地区开展试点，中央财政按照每生每天3元的标准，为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。鼓励各地以贫困地区、民族和边疆地区、革命老区等为重点，因地制宜开展营养改善试点。中央财政给予奖补。统筹农村中小学校舍改造，将学生食堂列为重点建设内容，切实改善学生就餐条件。

  2013年5月3日，全国学生营养办公室相关负责人通报农村义务教育学生营养改善计划进展的最新情况。截至2013年3月底，22个试点省份的699个国家试点县（包括新疆生产建设兵团19个团场）近10万所学校全部开餐，受益学生2300万人；有15个省份的483个县开展了地方试点工作，覆盖学校约3.6万所，受益学生900多万人。