■曲正伟

    制度创新日益成为地方教育改革和发展的重要保障。很多地方政府从本地实际出发，通过自主的探索实践，形成了一系列地方教育制度创新的实践案例。教育规划纲要的重大改革试点工作，为地方制度创新提供了契机。特别是在党的十八届三中全会之后，不难预见，“地方教育制度创新正在进入一个活跃期”。但是，评价地方教育制度创新不应仅仅关注数量上的增减，更应考虑地方教育制度创新自身价值的实现程度、知识与方法的增长程度、过程的协调程度、目标的达成程度以及行为的可持续程度等。具体而言，应着重处理好以下五对关系：

    一是处理好“做什么”与“是什么”的逻辑关系。虽然目前我国地方教育制度创新实践数量多、范围广，但“什么样的是创新”、“我们需要一个什么样的创新”、“如何评价创新”等理论问题都被实践的大潮湮没了。就现有的研究而言，一是没有对地方教育制度改革创新理论研究的基本范式，二是重复性、书斋式研究众多。地方教育制度创新不仅仅是教育改革“试验场”，更是一种教育发展模式。地方政府在改革摸索过程中积累了大量治理经验和教训，为教育制度创新奠定了很好的“知识基础”。就如美国经济学家拉坦断言的那样，“我们拥有社会科学的知识越多，我们设计和实施制度变化时就会干得越好”。

    二是处理好地方探索与顶层设计的互动关系。具体而言，地方教育制度创新过程需要关注以下“顶层设计”：一要看政治体制改革。因为在某种程度上，地方教育制度创新的深度、广度与相应政治体制改革息息相关。二要看经济体制改革。经济体制改革的模式路径已成为地方教育制度创新的示范样本，但如果完全用市场体制去提供教育公共产品，就只能是用经济规律硬性取代教育规律，为教育系统带来更多的无序。三要看社会体制改革。一个相对独立、逐渐成熟的公民社会，预示着社会多元结构的形成和公共领域的进一步凸显，这也要求政府在地方教育制度创新过程中为自身行为划界，区分、识别和满足社会不同主体的利益需求。

    三是处理好压力应激与回应社会的平衡关系。“分权增效”是地方教育制度创新涌现的一个重要诱因。但简单的分权不能带来有效的创新行为，在“事权”与“财权”不对等的情况下，地方政府发展教育的责任就是用“政治信任”代替“可行能力”的一种“虚”职责。面对“发展的压力”，地方政府或者积极从预算外为自己聚集财力，或者在职责承担上采取“消极作为”，“出工不出力”。部分这样的“应对之法”，恰恰被赋予了“创新”的名头。

    保持对民众需求的积极回应，是地方政府教育制度创新的“政治前提”；同时，建构一个民主协商的权利对话平台，让公众能发“声”、发好“声”，更是其政治责任。

    四是处理好增量改革与存量改革的结合关系。长期以来，我们一直实行以稳定存量、搞活增量为主的渐进式改革。这种改革模式虽然减少了改革阻力，增加了改革的成功系数，但同时也累积了问题：改革的成果无法实现共享，权力和利益的自我复制与膨胀，部门利益时常侵占公共利益，公职人员权力设租、寻租时有发生，等等。这些问题必须通过不断深化改革来解决。分析上海浦东新区教育综合改革试验、山东潍坊市教育局通过建设服务型政府办人民满意的教育等案例，都体现了转变政府职能、主动促进政府转型的实践原则，都形成了共同参与公共教育事务管理，共同生产或提供公共教育产品与服务，并共同承担相应责任的新型教育公共治理结构，最终目的都在于“提供更好的服务”。

    五是处理好个人选择与制度选择的协同关系。根据制度创新的相关理论，创新得以发生需要形成“第一行动集团”，他们是制度创新的决策者、首创者和推动人，至少有一个成员是熊彼特所说的那种敢于冒风险的、有敏锐观察力和组织能力的“企业家”。但将地方教育制度创新寄托在某一个人身上，不是常态。要想使创新行为和成果不至于“人在政举，人去政息”，必须建立一整套鼓励制度创新的措施，将制度创新纳入官员的政绩考核之中；明确制度创新的评价指标和官员的绩效考核体系，打破官员晋升的“锦标赛模式”；摒弃官员们不求有功、但求无过的“相安无事”心态；奖励创新者，容忍失败者。这些本身也是制度创新的一部分。（作者系东北师范大学教育学部副教授）