政府诚信是社会诚信的风向标。CFP供图

    在我国，现存的问题是缺乏主流民意的表达渠道和评价机制，因此各种非主流民意借助网络和强制性利益表达日益泛滥，并有绑架主流民意的趋势。聚合和显示主流民意，是当前我国亟待解决的重大课题，也是推进服务型政府建设的关键。

    ■胡伟

    建设人民满意的服务型政府，是近年来我国提出的行政体制改革的重要目标。服务型政府的打造，要以给全社会提供必要的和优质的公共服务为目的，以政府自身职能的科学定位、结构的优化组合、施政的廉洁高效为手段，以公众的满意度、评价权和选择权为前提和归宿。通过对我国主要城市公共服务满意度的大型民调发现，我国公共服务还存在一些问题，是建设服务型政府必须解决的。

    如何考察公众对公共服务是否满意

    对于服务型政府来说，必须按照公众的意愿提供公共物品和服务，并且把公民是否满意作为评估政府绩效的最终标准。因此，对服务型政府的衡量，最终还是要看人民群众是否满意。

    那么，如何考察公众对公共服务是否满意呢？这是当前我国服务型政府建设面临的一个困境。时下一些官员常说要把人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民赞成不赞成、人民答应不答应作为衡量政府一切工作的标准，但是我们怎么知道民众的喜好呢？如果没有一套科学的民意调研方法，而是靠主观臆断和猜测，肯定是不行的。在我国，现存的问题是缺乏主流民意的表达渠道和评价机制，因此各种非主流民意借助网络和强制性利益表达日益泛滥，并有绑架主流民意的趋势。聚合和显示主流民意，是当前我国亟待解决的重大课题，也是民主制度的关键问题。只有准确聚合主流民意，才能有效显示公众满意度，也才能真正推进服务型政府的建设。

    从国际上看，主流民意的表达和显示主要有三种方式，一是投票选举、二是代议政治、三是民意调查，这是聚合主流民意的“三驾马车”。在我国，尽管目前尚不可能形成上述“三驾马车”的主流民意显示机制，但至少可以让“一驾马车”先跑起来，并做大做强，即通过民调来准确显示公众偏好和满意度。选举和民调是主流民意表达的两个轮子，缺一不可，即使在选举过程中也普遍被使用，两者经常耦合在一起，相得益彰。而且，民调是一种副作用小、成本较低、安全可靠、容易实施且可反复使用的方法，如果加以大力倡导并能够影响决策，进而作为领导干部选拔、考核、任用的依据之一，其前景十分可观，在一定程度上甚至可以成为投票选举的“替代物”。这也可作为我国扩大公民有序参与的有效手段，成为民主政治建设的重要抓手。

    服务型政府是以公民为本位的现代政府，公民的利益和需求是政府首要的价值和追求。衡量服务型政府建设的好坏，最终的标准还是看人民群众是否满意，以及人民群众是否有表达权、评价权和选择权。现阶段，通过民调准确把握公众对公共服务的满意度，是对服务型政府评价的重要方面，有着不同寻常的理论和实际价值。

    当前公共服务满意度存在的问题

    上海交通大学国际与公共事务学院与新加坡南洋理工大学公共管理研究生院合作，从2011年开始，连续3年进行中国30多个主要城市的公共服务公众满意度的大型调研。调研包括公共服务提供公众满意度以及公众对于政府效能、信息公开、公众参与和政府信任的评价。通过上述调研和分析，发现如下一些值得关注的问题：

    第一，公众对各个城市公共服务的满意度评价虽有高低之分，但总的来看，2011年市民对于公共服务的满意度还不是很高，2012年城市满意度总体得分有所进步，但依然有超过一半的城市得分在7以下。这说明，虽然近年来各地都开始重视服务型政府建设，但与广大民众的期待还有较大的差距，我国各个城市应当在服务型政府建设上加大力度。

    第二，目前公共服务不同领域的公众满意度不平衡。根据2012年公众对基础教育、医疗卫生、住房价格、社会保障、环境保护、公共安全、基础设施、文化休闲设施、公共交通9项公共服务分别进行打分评价，文体设施、基础教育和基础设施的公众满意度位列前三，社会保障、公共交通和社会治安的公众满意度排名居中，而环境保护、公立医院和住房价格的公众满意度最差，需要引起政府的高度重视。

    第三，公众对城市公共服务的满意度与经济发展水平没有明显的相关性，这是一个非常值得研究的现象。在2011年对32个主要城市的调查中，北京、上海、广州、深圳4个一线城市的公众满意度都没有进入前8名。2012年的调研，4个一线城市有所进步，但深圳下降到第31名，与排在第9名的西宁形成很大的反差。当然，城市的经济发展可以为公共服务提供良好的物质基础，它的重要性是不容忽视的。

    第四，公众满意度与公共服务的投入也没有明显相关性，这是一个似乎不合逻辑的事实。根据我们的研究，2011年32个城市在公共服务领域人均投入的前8名依次是北京、上海、厦门、深圳、天津、广州、宁波、大连，所有的一线城市都位列其中，但与当年调研所显示的公众满意度前8名的城市有很大出入，只有厦门、宁波、大连进入了前8名。当然，这并不意味着良好的公共服务不需要政府积极的投入，因为优质的公共服务离不开政府有效的投入和产出，而是如何进一步改善投入的效率和效益。

    第五，相对于公众满意度，政府自身的建设需要提上重要的议事日程。我们把公众对于城市公共服务的满意度称为“服务维度”，而涉及政府自身因素的，如公众参与、信息公开、政府效能、政府信任，称为“政府维度”。相对于“服务维度”，“政府维度”的公众满意度得分更低，特别是在“政府效能”这个子维度上，2011年的数据反映所有城市都在6分以下，2012年更是跌至5.5分以下。这提醒人们，加强政府自身建设是打造服务型政府的关键因素。　　

    怎样构建公众满意的服务型政府

    需要说明的是，公众满意度和公众评价只是老百姓的主观感受，并不能充分显示一个城市公共服务的全貌。而且，由于不同城市公众的个体差异，满意度也不能绝对显示各个城市公共服务的优劣。公众满意度与公众期望值有密切关系，同样的公共服务和政府效能，对于期望值高的民众来说评价会偏低，而对于期望值低的民众来说评价则会偏高。一般来说，一个城市越富裕、市民受教育水平越高、开放度越大，公众对当地政府的期望就越高。在研究和分析的基础上，我们提出以下建议：

    首先，重视公共服务的绩效管理和绩效评估。为什么公众满意度与公共服务的投入没有明显相关性？因为政府的效能不高，投入与产出、结果之间不成比例，甚至结果是负面的。有时候GDP增长了，但人心丧失了，这就是负面结果。政府忙忙碌碌，但老百姓并不满意，症结就在于此。公众的满意和对政府的信任就是公共服务最重要的结果，因此必须更加重视对于公众满意度的测量。

    其次，重点加强对住房、医疗、环保等领域公共服务的改善。如上所述，城市公共服务不同领域的公众满意度是不平衡的。其中，基础教育在9个领域中排名第二，与通常人们“上学难”的印象有较大的出入，但住房、医疗、环保成为公众最不满意的3个方面，与我们的日常感知是一致的，需要加大力度予以有效改进。

    再其次，城市公共服务不仅是城市层面的事情，国家层面也应出台政策予以解决。目前在公共服务领域中央和地方的责权不平衡，要适度加强中央事权和支出责任，明确哪些公共服务以中央政府提供为主，哪些以地方政府提供为主，哪些是中央和地方政府共同提供。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。

    最后，切实推进政府自身的改革。相对于公共服务提供，政府自身建设存在短板，深化政府改革势在必行。在大力发展地方经济和增加公共服务投入的同时，服务型政府建设更需要地方政府在政府体制、信息公开、公民参与等方面予以改进。为此，要破除唯GDP增长论，大力推进政治和行政体制改革，全面提升政府治理能力，增强政府的透明度和公信力。

    （作者系上海交通大学国际与公共事务学院院长、教授。本项研究是国家社科基金重大项目“中国特色社会主义民主政治的理论建构与战略路径研究”成果之一）