“26号令”另一个推进难度较大的条款是第十二条，独立学院举办者的出资必须经过依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。在这个问题上地区差异比较明显，重庆是最早进行资产过户的地区。“当时政府把所有过户的税收，包括办学的税费全都免掉了，无形间就省去了上千万。”一位独立学院的董事长回忆。

    “地税可免，国税难逃”，很多其他地方的独立学院就没有了这份运气，中山大学原党委书记、国家教育咨询委员会委员李延保领衔的“我国独立学院办学经验和发展研究”课题组，对全国50多所独立学院进行调研，调研中发现，有市长直接批示对独立学院资产评估予以免税，当地税务部门的答复却是“市长大不过总理”。

    实际上，税费只是一方面，绝大多数独立学院出资人对过户持消极或抵制态度。“名义上是对评估税费有看法，实际上还是对谁拥有独立学院有想法。”一位多年研究独立学院问题的专家说。

    “‘26号令’是没问题的，但是到了具体操作层面，就有些走样了。”福州大学阳光学院副院长刘通说：“‘26号令’要把独立学院看成民营企业，要国有资产、公有资产退出，有些地方在执行过程中强化了这一理念。”

    江西某独立学院的院长说：“我们运行良好，没有负债，但省里硬性规定需要找一个投资方办学，这不是自找麻烦吗？”这位院长的烦恼也困扰着很多独立学院的院长。

    据《中国独立学院调查报告》显示，独立学院在浙江、湖北、江苏三省发展较好。浙江省的22所独立学院，有20所除了举办的公办学校外没有其他出资人。湖北省的31所独立学院中有16所没有出资人；江苏省的22所独立学院中有14所是国有民营二级学院。这些独立学院办学到了一定程度，已经不需要大量的投资，有的也没有负债，但是为了符合“26号令”，再寻找合作出资人，有些是名义上的合作，有些则造成了新的合作矛盾。

    改革深处是产权

    从“8号文件”到“26号令”，教育部逐渐筑高了独立学院的办学门槛，独立学院走向规范。但独立学院的产权问题却缺乏制度上的明晰。面对“26号令”的要求，曾经被忽略的产权问题成为独立学院发展“绕不过的一个坎”。

    若转设是独立学院的“成人礼”，那么产权问题就是独立学院的“出生证明”。“出生证明”没搞清楚，成人也就无从谈起。研究了多年的独立学院，甘德安感受深刻：“类似国企改革，独立学院改革深处是产权。” 

    长久以来，姓“公”还是姓“私”的问题一直困扰着独立学院，一些学校更是讳谈出身。李延保说：“一些办学很好的独立学院，却极不愿承认自己是独立学院。”

    “独立学院既不姓‘公’，也不姓‘私’，而是姓‘社’——社会资本的‘社’，服务社会的‘社’、体现社会主义性质的‘社’。独立学院在产权结构上要形成公立学校的无形资产、投资方的实物资产和专家教授所代表的人力资本的产权结构。用经济学的说法，独立学院产权应该是混合所有制的，在经营方面是民间经营与管理的民办高校。”甘德安说。

    “只有举办方和投资方的独立学院，投资双方会撕裂独立学院。”在甘德安眼中，投资方逐利，校方追求办学质量。“在现有成本约束的情况下，有一批学校在绞尽脑汁提高教学质量；在维持现有教学质量下，有一批学校在想方设法降低成本。”

    有专家指出，投资方、办学方和母体三者的关系，是合作博弈的关系。独立学院的狭义所有权、办学权、收益权分属于不同主体，三者相互合作监督。三者和谐共处的关键在于制度的铺路搭台，而这方面的政策准备恰恰是不足的。

    政策的模糊性首先体现在独立学院的营利与非营利之分。李延保教授带领团队进行调研，被访谈的50多家学院中，没有一所登记为营利性学校。李延保说：“教育规划纲要提出要区分营利性和非营利性，但是国家却并没有出台营利性民办学校政策。”

    但这却没有阻碍独立学院在“非企业法人”框架下进行营利性办学，据全国人大教科文委员会的调查，90%的民办学校投入资金是以谋求营利和回报为目的。与此同时，《民办教育促进法》在规定“民办教育事业属于公益性事业”的同时，提到了作为对民办高校的“扶持与奖励”，学校的“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。

    “26号令”规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。《民办教育促进法实施条例》规定，合理回报要按照收费的项目和标准、办学质量、改善办学条件的支出占收取费用的比例来确定。“但合理回报的上限是多少，期限是多少，都没有具体规定，学校不知道怎么算，投资方也不知道。”甘德安说。

    现实中，“合理回报”确实在执行中走了样。甘德安说：“一些独立学院，9月1号将学费收上来，没过10月份就被校方、资方分完了。如果按照投入回报来算，这个利润谈何‘合理’？”

    “学生花钱买教育，学费滚动积累产生的资产当然属于出资方”，在一次独立学院转设座谈会上，一位独立学院的董事长这样说，实际上，这种对增值资产的理解代表了多数出资人的观点。

    “他们混淆了非营利性民办高校法人财产和民营企业法人财产之间的差别。”李延保认为，按照“谁投资，谁受益”的原则，民营企业的资产及滚动发展积累的财产均属于投资者所有。但是非营利性独立学院，要坚持“教育公益性”原则，对已经过户的资产以及其他方式产生的办学积累享有学校法人财产权，不属于任何个人和组织。

    在转设的政策节点，有人戏称，这样的“混淆”显得别有用心。《中国独立学院调查报告》里写道，湖北某学院在转设过程中，投资方“偷天换日”。这所独立学院的资产评估为7个多亿，其实其出资人原始投入的注册资金为7000万，实际投入资金为4000万，资产增值的主要来源都是土地增值和学校学费积累滚动。其中，30%作为无形资产划归为母体学校，其余归出资人所有。

    现实中，出资人将增值后的独立学院交易转让给另一个出资人并获得差额利润，通过后期评估直接占有增值资产等现象屡见不鲜。

    为守住独立学院的公益性，华中师范大学副校长黄永林建议，要按照比例从结余和收入中提取风险保证金、教职工福利公益金和学院发展基金。甘德安建议，限制合理回报上限，合理回报的基准为当年一年期国债利率，上限应低于当年社会平均利润率。

    此外，有研究者表示，学校法人财产及合理回报的问题也暴露了独立学院董事会监管的漏洞。多数独立学院董事会章程都流于形式，缺乏对董事长以及董事的约束性条款，对董事会的权力没有明晰的界定和限制，无法制约董事长和董事在办学中的过度介入，导致多数出资人直接参与办学具体过程。

    李延保说：“在一些独立学院，出资人直接派人掌握独立学院的财务、基建和后勤，控制独立学院的资产运作。其中，也不乏像经营民营企业那样，通过虚报基建成本、设备购置和基地建设等办学成本，扩大出资人办学投入的现象，使独立学院的法人财产管理和运行失去有效的监管。”

    “既然将来的独立学院是股份制大学，那么它的治理体系也应该是多边的。”甘德安介绍，这种理想的多边治理体系，应该能够吸收社会贤达和具有资质的教育工作者以及学校的直接利益相关方进入董事会、监事会。其中，出资人从资本角度考虑学校发展和运转；学院院长从教育教学的角度考虑学校的发展；社会贤达则相当于企业中的独立董事，是社会利益的代表。

    甘德安表示，为了避免“多边”退化成“单边”，要形成董事会、监事会和学院管理层的制衡机制，通过学校章程等制度，来确保各个利益主体具有平等参与学校管理决策的机会，依靠相互监督的机制来制衡各个利益主体的行为，适当的投票机制和利益约束机制，则是用来稳定合作的基础。

独立学院发展历程

    母体依附期

    1999年7月，教育部批准浙江大学与杭州市人民政府联合创办浙江大学城市学院，被称为民办二级学院。

    2003年，全国25个省市开办了200多所民办二级学院。

    规范办学期

    2003年4月，教育部发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发[2003]8号），正式将符合条件的二级学院命名为独立学院。标志着中国独立学院开始在国家政策的支持下向自主办学机构过渡。

    2003年8月，教育部下发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》，对各高校举办的二级学院和“校中校”、产权不明晰、民办机制不健全、不独立发文凭等办学失范行为进行了清理整顿，最后取消了100多所。

    2008年9月，全国独立学院有326所。

    过渡办学期

    2008年，教育部下发《独立学院设置与管理办法》（教育部第26号令），提出将于2013年完成独立学院的改革，并指出了独立学院继续作为独立学院存在、转民办高校、撤销或合并等“出路”。